Transparenz ist unser Bier: Schlussanträge in der Rechtssache "Bavarian Lager"

Bayrisches Bier beschäftigt den EuGH nicht nur im Zusammenhang mit dem Reinheitsgebot (zuletzt C-343/07 Bavaria; siehe auch Rs 178/84 Kommission/Deutschland), sondern auch mit dem Transparenzgebot: in der Rechtssache C-28/08 P Kommission / Bavarian Lager hat Generalanwältin Sharpston heute ihre Schlussanträge erstattet.

The Bavarian Lager Co Ltd. ist (war?) ein Unternehmen, das schon in den 90er Jahren bayrisches Bier in Flaschen nach Großbritannien importieren wollte, dort aber auf rechtliche Hindernisse stieß und bei der Europäischen Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das UK anregte. Die Kommission ging der Sache nach und hielt unter anderem am 11. Oktober 1996 ein Treffen ab, an dem Vertreter der britischen Behörden und des Bierbrauerverbandes CBMC teilnahmen; Bavarian Lager wollte ebenfalls teilnehmen, wurde aber von der Kommission nicht zugelassen. In der Folge änderte das UK die strittige Verordnung und die Kommission stellte darauf das Vertragsverletzungsverfahren ein. Bavarian Lager veruschte auf verschiedenen Wegen Zugang zu den Verfahrensunterlagen zu bekommen. Zuletzt blieb noch ein Antrag nach der Verordnung Nr. 1049/2001 auf Zugang zum Protokoll des Treffens vom 11.10.1996 offen; Bavarian Lager ging es vor allem darum herauszufinden, wer an diesem Treffen teilgenommen hatte. Die Kommission lehnte die Herausgabe des vollständigen Dokuments ab und schwärzte fünf Namen von Sitzungsteilnehmern, weil diese ihrer Nennung widersprachen oder nicht erreichbar waren.

Das EuG gab der dagegen gerichteten Klage von Bavarian Lager Folge (Urteil vom 8.11.2007, T-194/04). Die Kommission fand aber immer noch, dass die Namen von Besprechungsteilnehmern geheim bleiben müssten und legte dagegen ein Rechtsmittel ein.

Generalanwältin Sharpston befasst sich nun in ihren Schlussanträgen ausführlich mit dem Verhältnis zwischen der VO 1049/2001 und der Datenschutz-Verordnung 45/2001, mit einem - wie soll man sagen - eher ungewöhnlichen Zugang. Vereinfacht gesagt scheint sie der Auffassung zu sein, dass der Zugang zu Dokumenten, in denen Daten von Teilnehmern bloß "beiläufig enthalten" sind, nicht (auch) nach der VO 45/2001, sondern nur nach der VO 1049/2001 zu beurteilen ist. Der Zugang zu Protokollen, in denen auch die Namen der Teilnehmer stehen, und die elektronisch vorliegen und bearbeitet werden, würde nur "Verarbeitung von Dokumenten, nicht aber Datenverarbeitung" (??) sein (RNr 139). Für DatenschutzexpertInnen ist es empfehlenswert, die diesbezügliche Argumentation (RNr 99-194!) selbst nachzulesen, ich bin jedenfalls noch nicht ganz überzeugt (immerhin sieht Sharpston in RNr 175 selbst die "Gefahr, dass [ihre] Rechtsausführungen als theoretisch eingestuft werden könnten").

Im Ergebnis stimmt die Generalanwältin allerdings dem Urteil des EuG zu. Der konventionellere Teil der Analyse kommte denn auch eher gegen Ende der Schlussanträge (ab RNr 195); in RNr 204 bis 219 macht Sharpston auch noch einen "subsidiären Lösungsvorschlag", falls man ihrem bemerkenswerten Hauptvorschlag nicht folgen will. Auch dieser Vorschlag bestätigt das Ersturteil: Sharpston sieht - anders als das EuG - in der Bekanntgabe der Namen der Sitzungsteilnehmer zwar grundsätzlich einen ("wahrhaft geringfügigen") Eingriff in deren Privatleben im Sinne des Art 8 EMRK, dieser Eingriff ist aber "absolut verhältnismäßig"; programmatisch schreibt sie (RNr 212):

"nur wenige Dinge scheinen in einer demokratischen Gesellschaft notwendiger zu sein als die Transparenz und Bürgernähe von Entscheidungsprozessen."

Die Kommission und - sie unterstützend - der Rat sowie das UK waren anderer Meinung; den Zugang befürwortend hatten sich Schweden, Finnland und Dänemark am Verfahren beteiligt. Abzuwarten ist jetzt das Urteil des EuGH, der sich aber zB in C-52/05 P Schweden und Turco / Rat, sehr transparenzfreundlich geäußert hat (siehe dazu hier).

PS: eine statistische Übersicht über den Zugang zu Dokumenten im letzten Jahr enthält der Bericht über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Jahr 2008.

PPS [update] - falls sich jemand fragt, warum ich auf diesen Fall hier eingehe: ich hatte die Kommission schon vor längerer Zeit um verschiedene Dokumente im Zusammenhang mit der ERG ersucht und diese nicht bekommen (zweimal habe ich dann auch den Europäischen Bürgerbeauftragten damit befasst, der in beiden Fällen einen Missstand der Verwaltung feststellte (siehe hier und hier); nach Hinweis auf das erstinstanzliche Bavarian Lager-Urteil war die Kommission dann endlich bereit, die Anwesenheitslisten der ERG-Meetings herauszugeben.

EuGH stärkt Transparenz: Zugang zu Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rats

Die Verordnung Nr. 1049/2001 stellt "grundsätzlich eine Verpflichtung zur Verbreitung der Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rates zu Gesetzgebungsverfahren" auf - klare Worte fand der Europäische Gerichtshof in seinem heutigen Urteil in der Rechtssache C-39/05 und C-52/05 P, Schweden und Turco gegen den Rat der Europäischen Union. Der Rat hat ja bisher generell den Zugang zu den Stellungnahmen seines juristischen Dienstes verweigert (genauso wie die Kommission im Hinblick auf ihren juristischen Dienst). Solche Stellungnahmen werden vor allem dann eingeholt, wenn Unsicherheiten etwa über die Kompetenzen der Gemeinschaft oder die Zuständigkeit von Organen bestehen.

Der Rat (ebenso wie die Kommission, die dem Verfahren auf der Seite des Rats beitrat) hatte Angst, dass bei Gewährung des Zugangs die Unabhängigkeit des juristischen Dienstes gefährdet sein könnte, und er verweigerte den Zugang überdies, weil die Verbreitung der Stellungnahmen "zu einer Unsicherheit über die Rechtmäßigkeit der Rechtsakte führen [könnte], die in der Folge dieser Stellungnahmen beschlossen würden, wodurch die Rechtssicherheit und die Stabilität der Rechtsordnung der Gemeinschaft gefährdet werden könnten". [Das müssen in der Tat bemerkenswerte Rechtsgutachten sein, wenn allein deren Kenntnis die Stabilität der Gemeinschaftsrechtsordnung gefährden könnte!]

Das Gericht erster Instanz schloss sich der Ansicht des Rates und der Kommission an, der EuGH drehte nun die Sache um. In schonungsloser Offenheit erklärt der Gerichtshof, dass die Gefahr nicht von der Transparenz ausgeht, sondern von ihrem Fehlen:

"Erstens ist zu der vom Rat geäußerten Befürchtung, die Verbreitung einer Stellungnahme seines Juristischen Dienstes zu einem Gesetzesvorhaben könne Zweifel an der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts hervorrufen, festzustellen, dass gerade Transparenz in dieser Hinsicht dazu beiträgt, den Organen in den Augen der europäischen Bürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern. Tatsächlich ist es eher das Fehlen von Information und Diskussion, das bei den Bürgern Zweifel hervorrufen kann, und zwar nicht nur an der Rechtmäßigkeit eines einzelnen Rechtsakts, sondern auch an der Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses insgesamt.
Ferner würde die Gefahr, dass bei den europäischen Bürgern Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines vom Gemeinschaftsgesetzgeber erlassenen Rechtsakts aufkommen, weil der Juristische Dienst des Rates eine ablehnende Stellungnahme zu diesem Rechtsakt abgegeben hat, meist nicht eintreten, wenn dessen Begründung so verbessert würde, dass deutlich würde, warum der ablehnenden Stellungnahme nicht gefolgt wurde." [Rz 59 und 60, Betonung hinzugefügt]

Und die Befürchtungen betreffend die Unabhängigkeit des Juristischen Dienstes? Das ist allenfalls eine hypothetische Gefahr, meint der EuGH, und selbst wenn es sie gäbe, stünde ein überwiegendes öffentliches Interesse an Transparenz entgegen:

"ein solches überwiegendes öffentliches Interesse [ist] darin zu sehen, dass die Verbreitung von Dokumenten, die die Stellungnahme des Juristischen Dienstes eines Organs zu Rechtsfragen enthalten, die bei der Diskussion über Gesetzesvorschläge aufgeworfen werden, geeignet ist, die Transparenz und die Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens zu erhöhen und das demokratische Recht der europäischen Bürger, die Informationen zu überprüfen, auf deren Grundlage ein Rechtsakt ergangen ist, zu stärken". [Rz 67]

Mit dem Hinweis, dass es um die Stellungnahmen des "Juristischen Dienstes eines Organs" geht, macht der EuGH auch klar, dass der Zugang zu Stellungnahmen des juristischen Dienstes insbesondere der Kommission den gleichen Regeln unterliegt.