Ein Schwein braten, um das Haus niederzubrennen: "FCC Scholar in Residence" zur Rundfunkregulierung

Stuart Minor Benjamin, Professor an der Duke Law School, wurde letzte Woche zum ersten "Distinguished Scholar in Residence" in der FCC ernannt. Er wird dort, so die FCC-Aussendung, "on spectrum reform, First Amendment issues, and long-term strategy" arbeiten. Terrestrische Fernsehveranstalter werden damit wenig Freude haben: Benjamin spricht sich nämlich dafür aus, die terrestrische Verbreitung von Fernsehprogrammen überhaupt einzustellen. Dazu hat er schon 2004 einen längeren Aufsatz geschrieben, mit dem Titel: "Evaluating the FCC's National Television Ownership Cap: What's Bad for Broadcasting is Good for the Country". Jüngst hat er mit einer kurzen Polemik noch einmal nachgelegt. In "Roasting the Pig to Burn Down the House: A Modest Proposal" spricht er sich für eine Regulierung aus, die den terrestrischen Rundfunkveranstaltern solche Lasten auferlegt, dass sie den Sendebetrieb einstellen. Aus dem Abstract:

"This essay addresses the question whether one should support regulatory proposals that one believes are, standing alone, bad public policy in the hope that they will do such harm that they will ultimately produce (likely unintended) good results. For instance, one may regard a set of proposed regulations as foolish and likely to hobble the industry regulated, but perhaps desirable if one believes that we would be better off without that industry. I argue that television broadcasting is such an industry, and thus that we should support new regulations that will make broadcasting unprofitable, to hasten its demise. ...Ideal regulations for this purpose are probably those that are pure deadweight loss - regulations that cost broadcasters significant amounts of money but have no impact on their behavior."

Benjamin prägte den Begriff der "desirably inefficient regulation", und er bringt auch Beispiele dafür, wie zB besondere Aufzeichnungspflichten, Berichtspflichten oder Vorschriften zum Kinderprogramm. Derzeit schreibt die FCC nur 3 Stunden Kinderprogamm pro Woche vor, schreibt Benjamin:

"Why not increase that to 15 or 25 hours per week? There will be tons more programming aimed at educating children, and it will reduce the viewership of broadcasting and thus hasten the demise of broadcasting – what I would regard as a win-win."

Ob er das alles wirklich ernst meint?

"Not entirely, but mostly. I do think that society would benefit if the wireless frequencies currently devoted to broadcast could be used for other services, and the first-best ways of achieving that goal may not be realistic. I am proposing a second-best - a fairly cynical second-best, but a second-best all the same. I would prefer not to go down this path, but if that is the only way to hasten the shriveling of television broadcasting's spectrum usage, then it is probably a path worth taking."

Wie schon zu seinem längeren Beitrag aus 2004 kann man auch zu dieser Polemik durchaus substantielle Einwände vorbringen, aber es ist jedenfalls ein erfrischend direkter Zugang, der das angestrebte Ziel klar auf den Punkt bringt. Bei der Lektüre muss man freilich auch berücksichtigen, dass sich die US-amerikanische Situation von der europäischen - und speziell auch der österreichischen - Situation in vieler Hinsicht deutlich unterscheidet (Stichworte zB: Bedeutung politischer Werbung, öffentlich-rechtliche Programme, verschiedene Regulierungstiefe bei terrestrischen und Kabel/Sat-Programmen, geographische Lage, Frequenzkoordinationsfragen, etc.).

Hinweisen möchte ich noch auf einen weiteren, schon etwas älteren Artikel von Benjamin ("The Logic of Scarcity: Idle Spectrum as a First Amendment Violation"), in dem er die Auffassung vertritt, dass es eine Verletzung des "First Amendment" (Redefreiheit) darstellt, wenn die Regierung den Zugang zu nicht genutzten Frequenzen nicht öffnet.

PS: wer morgen, 15.12.2009, um 19 Uhr MEZ, Zeit hat, kann sich auf www.openinternet.gov den Workshop "Speech, Democratic Engagement, and the Open Internet" der FCC anschauen, mit Stuart M. Benjamin als Moderator und unter anderem Jack Balkin von Balkinization unter den Teilnehmern.

PPS: Das mit dem Braten des Schweins ist ein merkwürdiges Bild; Stuart Benjamin verweist darauf, dass der Supreme Court öfter festgestellt hat, "that some regulations, particularly in the speech context, may have such far-reaching negative consequences that they amount to burning the house to roast the pig." Wenn ich Benjamin richtig verstehe, vergleicht er dann offenbar die Rundfunkregulierung mit dem Braten des Schweins, das zum (aus seiner Sicht erwünschten) Niederbrennen des gesamten terrestrischen Fernsehens führt.

"The purpose of these rules is to preserve the open Internet": FCC-Entwurf zur Netzneutralität

Nächster Schritt der FCC zum Thema Netzneutralität: gestern wurde die "Notice of Proposed Rulemaking" veröffentlicht. Zu Diskussion gestellt werden vor allem folgende Regeln (Hervorhebung hinzugefügt):

§ 8.5 Content.
Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service may not prevent any of its users from sending or receiving the lawful content of the user’s choice over the Internet.

§ 8.7 Applications and Services.
Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service may not prevent any of its users from running the lawful applications or using the lawful services of the user’s choice.

§ 8.9 Devices.
Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service may not prevent any of its users from connecting to and using on its network the user’s choice of lawful devices that do not harm the network.

§ 8.11 Competitive Options.
Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service may not deprive any of its users of the user’s entitlement to competition among network providers, application providers, service providers, and content providers.

§ 8.13 Nondiscrimination.
Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service must treat lawful content, applications, and services in a nondiscriminatory manner.

§ 8.15 Transparency.
Subject to reasonable network management, a provider of broadband Internet access service must disclose such information concerning network management and other practices as is reasonably required for users and content, application, and service providers to enjoy the protections specified in this part.

Was unter "reasonable network management" zu verstehen sein soll, steht in den Definitionen:

Reasonable network management consists of:
(a) reasonable practices employed by a provider of broadband Internet access service to:
(i) reduce or mitigate the effects of congestion on its network or to address quality-of-service concerns;
(ii) address traffic that is unwanted by users or harmful;
(iii) prevent the transfer of unlawful content; or
(iv) prevent the unlawful transfer of content; and
(b) other reasonable network management practices.

Vor allem aus dem letzten Punkt wird man freilich nicht besonders schlau: "Reasonable network management consists of ... other reasonable management practices" ?! Siehe weitere Berichte zB bei Law.com oder Bloomberg (update 24.10.2009: bei TeleFrieden) und auch die Statements der FCC-Mitglieder Genachowski, Copps, McDowell, Clyburn und Baker. Die Angelegenheit war in der FCC erwartungsgemäß nicht einstimmig, McDowell und Baker stimmten teilweise dagegen, sind aber mit dem prozeduralen Weg (insbesondere auch mit der langen Stellungnahmefrist bis zum 14.1.2010) einverstanden; tatsächlich dürfte sich auch bei den kritischen FCC-Mitgliedern etwas Bewegung zeigen - so sagt Meredith Baker in ihrem Statement: "when we began this process three weeks ago, I was prepared to dissent with respect to this entire initiative. But I am not there today."

Net Neutrality: Die Regulierungsbehörde als gewiefter Polizist auf Streife

Vor ziemlich genau einem Jahr zitierte ich in einem Referat zum Thema "net neutrality" beim 4. Rundfunkforum ausnahmsweise eine Wahlkampfrede. In Österreich war der Wahlkampf in vollem Gang, und fast schien es, als hätte der Web-Wahlkampf auch in Österreich Einzug gefunden: ein Spitzenkandidat aktivierte einen persönlichen Youtube-Channel, ein anderer einen Twitter-Account. Was allerdings fehlte, waren Aussagen zur Netzpolitik in den Wahlprogrammen. Die einzige halbwegs einschlägige Aussage, die ich in den programmlichen Dokumenten der Parlamentsparteien gefunden habe, lautete "Zukunftsorienterte Wirtschaftsbereeiche wie im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien ... wollen wir gezielt forcieren." (die naheliegende Frage - wie? - wird auch in diesem Dokument nicht beantwortet). Also nahm ich eben eine Anleihe bei einem anderen Wahlkämpfer: bei Barack Obama, der ein "commitment to network neutrality" abgab (siehe Video).

Ein Jahr später bringt Claudia Sommer die aktuelle Situation in einem Tweet so auf den Punkt: "#Obama setzt #Netzneutralität durch http://bit.ly/kLMWQ Unsere Politiker wissen noch nichtmal was das ist..."

Ob diese - für Deutschland abgegebene - Diagnose auch in Österreich zutrifft, kann ich nicht wirklich einschätzen. Sicher ist jedenfalls, dass in den USA nun weitere Schritte gesetzt werden, um die Netzneutralität zu sichern. FCC-Chef Julius Genachowski hat in einer Rede die schon unter Vor-Vorgänger Michael Powell proklamierten "vier Freiheiten" noch um zwei weitere Prinzipien - Nichtdiskriminierung und Transparenz - ergänzt und angekündigt, schon bald die Umsetzung - im formellen Prozess des "Rulemaking" - in Angriff zu nehmen (die Rede ist auch auf der neuen openinternet.gov-Website nachzulesen, s. auch den Bericht in der NYT). Zur Rolle der FCC sagt Genachowski: "I believe the FCC must be a smart cop on the beat preserving a free and open Internet."

Don't talk back this way: Ofcom auf den Spuren der FCC

Von der FCC in Zeiten der Bush-Präsidentschaft war man einen harten Kurs gegen sogenannte "fleeting expletives" gewohnt (siehe zur zentralen Auseinandersetzung zwischen FCC und Fox, u.a. zum Paris Hilton-Sager: "Have you ever tried to get cow shit out of a Prada purse? It’s not so fucking simple." hier, hier, hier und hier).

Bemerkenswert ist aber, dass in jüngster Zeit auch die britische Regulierungsbehörde Ofcom - eine geradezu paradigmatische New Labour-Erfindung (siehe näher dazu zB hier auf theregister) - bei der Verwendung des "f word" während der Tageszeit kein Pardon kennt. Jüngst hat Ofcom eine Rechtsverletzung durch die BBC festgestellt, weil Tony Curtis in einem Live-Interview in der Radiosendung Talkback die Worte "bastards", "bullshit" und - das schlimmste Wort - "fuck off" verwendet hat.

Die Ofcom-Entscheidung ist hier (S. 25/26) nachzulesen. Bemerkenswert ist, dass sich der Interviewer gleich während des Interviews zweimal bei den Hörern für die schlimmen Worte entschuldigt und den Interviewpartner darauf aufmerksam gemacht hat, dass er solche Wörter nicht verwenden soll. Und auch Tony Curtis hat sich, nachdem ihm bewusst wurde, dass es sich nicht um eine Aufzeichnung sondern um ein Live-Interview handelte, ausdrücklich bei jedermann entschuldigt (im Wortlaut in der Ofcom-Entscheidung nachlesbar). Ofcom zeigte sich davon nicht beeindruckt:

"Ofcom took into account the nature of the programme, the fact that it was a live broadcast, and also the apologies offered to listeners by both the presenter and Mr Curtis.
Ofcom considers that during live interviews it is important for the broadcaster to properly brief interviewees of the need to avoid offensive language (where appropriate) and also to be particularly vigilant during the broadcast itself for any potential breaches of the Code and where necessary take action to prevent them.
While Ofcom acknowledged that the apologies to listeners went some way in mitigating the potential offence of the language used, Ofcom considered that the language, in particular the use of the word 'fuck' was likely to have gone beyond the expectations of the audience for a programme of this type and at this time."

Ist es aber einem Radio- oder Fernsehreporter wirklich zuzumuten, jeden Interviewpartner vor dem Interview (in der Entscheidung heißt es eigentlich "during the interview") ausdrücklich darüber aufzuklären, welche Worte er (nicht) verwenden darf?

Im konkreten Fall hat der Interviewer sogar fast mustergültig versucht, den Interviewpartner einzubremsen (Zitat: "Oh no, now come on. We really, really can't use that kind of language"). Was hätte er tun sollen: das Interview abbrechen, das Aufnahmegerät abschalten? Muss man als Reporter/Rundfunkveranstalter nun nicht nur, wie die FCC meint, von Leuten wie Paris Hilton eine etwas zu herbe Sprache erwarten, sondern auch von großen alten Hollywoood-Stars? Und kann eine solche Policy, konsequent zu Ende gedacht, überhaupt noch zu einem anderen Ergebnis führen als zum Vermeiden von Live-Interviews?

"Fucking hell ... it's fucking Great Britain", sagte Jamie Oliver einmal im Fernsehen (allerdings nicht im Tagesprogramm)

In der Krise lieber kommunizieren als dinieren: Ofcom Report (und anderer Lesestoff)

"Consumers prefer communications over celebrations in recession", so fasst die britische Regulierungsbehörde Ofcom wesentliche Ergebnisse ihres aktuellen Communications Market Report 2009 (pdf) zusammen (Presseaussendung; siehe auch die Übersicht über die Daten): "When asked which items consumers were likely to cut back on in the recession, 47 per cent would choose to cut back on going out for dinner ... only a fifth (19 per cent) who would cut back on mobile phone spend, 16 per cent on TV subscriptions and 10 per cent on their broadband services."

Wenig überraschend ist, dass die Ofcom-Leute wieder ganz beeindruckt davon sind, wie gut es den Menschen dank ihrer Arbeit geht ("People taking control and getting good deals in downturn"), auch wenn es für sie sonst manchmal weniger zu lachen gibt (siehe zB "Tories would cut Ofcom powers", Maggie Bown: Why I have sympathy for Cameron's view on Ofcom's policy role", "Ofcom hits back at David Cameron", "Ofcom is out of date", "Does Ofcom deserve it?", "Ofcom trims pay at top", usw).

In diesem Zusammenhang gleich noch Hinweise auf weiteren Lesestoff:

• Zum Vergleich mit dem Ofcom-Bericht zunächst einmal Links auf die Berichte anderer Regulierungsbehörden: BAKOM Jahresbericht 2008 (Schweiz), Bundesnetzagentur-Jahresbericht 2008 (Deutschland), FCC Financial Year 2008 Performance and Accountability Report (USA; siehe dazu auch den FCC Strategic Plan 2009-2014); zum aktuellen Kommunikationsbericht der österreichischen Regulierungsbehörde siehe in diesem Blog bereits hier.
• Die BBC musste sich - aus vielen verschiedenen Anlässen - mit Fragen des guten Geschmacks und der Moral auseinandersetzen: das Ergebis ist ein Bericht mit dem Titel "Taste, Standards And The BBC: Public Attitudes To Morality, Values And Behaviour In UK Broadcasting", begleitet von entsprechender Publikumsforschung (key findings from audience research, quantitative research, qualitative research, literature review); siehe dazu auch die Presseaussendung release und das Statement des BBC Trust.
• Wesentlichster Auslöser der Diskussion um die Standards in der BBC war der "Sachsgate"-Fall, der in allen Details in dieser Ofcom-Entscheidung nachgelesen (und hier nachgehört) werden kann, mit der der BBC eine Strafe von 150.000 GBP auferlegt wurde (überhaupt verhängte Ofcom zuletzt mehr Strafen, siehe die Presseaussendung "Record year for fines issued by Ofcom")
• Und weil es so viele Beschwerden und Strafen gab ("over the last 18 months we have handled a significant number of increasingly complex cases and imposed an unprecedented number of statutory sanctions on broadcasters") will Ofcom auch das Verfahren zur Behandlung von Beschwerden über Rundfunkveranstalter ändern - die Konsultation läuft noch bis 21. August.
• Und schließlich ist auch noch auf den jährlichen Public Service Broadcasting Report von Ofcom zu verweisen (Summary).
• Internationale Daten zu den Komunikatiosnmärkten bringt der OECD Communications Outlook 2009, dessen Zahlen allerdings aus methodischen Gründen mit gewisser Vorsicht zu beurteilen sind ("Statistics we can all fight over!" schreibt Rudolf van der Berg; zur Problematik von "high usage baskets" siehe in anderem Zusammenhang auch hier).
• Und weil ich damit schon bei problematischen Statistiken angekommen bin: Rob Frieden beschäftigt sich in seinem neuen Aufsatz "Lies, Damn Lies and Statistics: Developing a Clearer Assessment of Market Penetration and Broadband Competition in the United States" mit den problematischen Zahlenangaben der FCC zum Breitbandangebot in der USA; und auch wenn es um spezifische Fragen zum US-Markt geht, sind gewisse Muster in der Kommunikation auch in Europa gut wiederzuerkennen.
  
• Auch dazu: hier eines der ersten detaillierteren Interviews mit dem neuen FCC-Chef Julius Genachowski.
• Und schließlich, sozusagen der Vollständigkeit halber, der Bericht der Europäischen Kommission über die digitale Wettbewerbsfähigkeit Europas ("Digital economy can lift Europe out of crisis, says Commission report" - soetwas in diese Richtung wird man von Kommissarin Reding wohl auch beim Telekom-Forum am 27. August hören); siehe dazu die Website zum Bericht, Presseaussendung, i2010 Benchmarking (Übersicht), Digital Literacy Review 1 (Annex), 2, 3 (Annex), 4. Die einzige im Bericht (Annex zu Teil 3) vorkommende österreichische "good practice initiative" ist übrigens bezeichnenderweise schon längst wieder eingestellt.
  

"Richter wie Schakale": Scalias starke Worte zu "fleeting expletives"

Antonin Scalia, Richter am US Supreme Court, ist nicht nur für seine konservativen Ansichten bekannt, sondern auch für seine starken Worte und oft untergriffigen Bemerkungen über Richterkollegen. Der "Kuhmist in der Prada-Tasche"-Fall FCC v. Fox (siehe dazu schon hier, hier und hier), in dem gestern die Entscheidung verkündet wurde, bot ihm dazu wieder Gelegenheit.

Der Fall selbst ist weniger wegen der Frage interessant, ob man amerikanische Kinder wirklich vor exakt sieben Worten schützen muss, auch wenn sie bloß flüchtig geäußert werden, sondern wegen der Auseinandersetzung über die gerichtliche Kontrolle von (unabhängigen) Regulierungsbehörden, über die es zwischen den Richtern Scalia und Breyer unterschiedliche Auffassungen gibt. Knapp zusammengefasst: Breyer - seine Auffassung blieb in der Minderheit - meint, dass die FCC als unabhängige Regulierungsbehörde sich nicht einfach nach dem politischen Wind richten darf und es daher eine strenge gerichtliche Kontrolle geben muss; im Falle von Policy-Änderungen auch über die ausreichende Begründung der vorgenommenenn Änderungen. Scalia, der die Mehrheitsmeinung verfasste, meint dagagen, dass die FCC nur von der Einflussnahme des Präsidenten geschützt sein soll, nicht aber von politischem Druck aus dem Kongress. Es gäbe keinen Grund, schreibt Scalia, dass sich Bundesrichter - wie Schakale, die dem Löwen die Beute stehlen - etwas von jener Macht aneignen, die der Kongress dem Präsidenten entrissen hat. (Im Original: "There is no reason to magnify the separation-of-powers dilemma posed by the Headless Fourth Branch, […] by letting Article III judges—like jackals stealing the lion’s kill—expropriate some of the power that Congress has wrested from the unitary Executive.")

Scalia hat damit immerhin vier seiner Kollegen am Supreme Court, die gegen die Mehrheitsentscheidung stimmten, mit Schakalen verglichen - und anders als bei den "fleeting expletives", um die es in diesem Fall auch ging, kann man wohl kaum sagen, dass es sich dabei um flüchtige Bemerkungen handelt, die ihm bloß "herausgerutscht" sind.

Hier noch die Auseinandersetzung Breyer / Scalia im Wortlaut; zunächst aus Breyers dissenting opinion:

“I begin with applicable law. That law grants those in charge of independent administrative agencies broad authority to determine relevant policy. But it does not permit them to make policy choices for purely political reasons nor to rest them primarily upon unexplained policy preferences. Federal Communications Commissioners have fixed terms of office; they are not directly responsible to the voters; and they enjoy an independence expressly designed to insulate them, to a degree, from “‘the exercise of political oversight.’” […] That insulation helps to secure important governmental objectives, such as the constitutionally related objective of maintaining broadcast regulation that does not bend too readily before the political winds. But that agency’s comparative freedom from ballot-box control makes it all the more important that courts review its decision making to assure compliance with applicable provisions of the law—including law requiring that major policy decisions be based upon articulable reasons. …
[T]he FCC’s answer to the question, “Why change?” is, “We like the new policy better.” This kind of answer, might be perfectly satisfactory were it given by an elected official. But when given by an agency, in respect to a major change of an important policy where much more might be said, it is not sufficient.” [Betonung hinzugefügt]

Die Antwort Scalias, in der Mehrheitsmeinung:

"JUSTICE BREYER purports to “begin with applicable law,” [...] but in fact begins by stacking the deck. He claims that the FCC’s status as an “independent” agency sheltered from political oversight requires courts to be “all the more” vigilant in ensuring “that major policy decisions be based upon articulable reasons.” Not so. The independent agencies are sheltered not from politics but from the President, and it has often been observed that their freedom from presidential oversight (and protection) has simply been replaced by increased subservience to congressional direction. […] Indeed, the precise policy change at issue here was spurred by significant political pressure from Congress. Regardless, it is assuredly not “applicable law” that rulemaking by independent regulatory agencies is subject to heightened scrutiny. […] There is no reason to magnify the separation-of-powers dilemma posed by the Headless Fourth Branch, […] by letting Article III judges—like jackals stealing the lion’s kill—expropriate some of the power that Congress has wrested from the unitary Executive.” [Betonung hinzugefügt]

Ob die Beschränkung auch der fleeting expletives verfassungsrechtlich zulässig ist, hat der Supreme Court übrigens nicht entschieden, da diese Frage in der Unterinstanz nicht Gegenstand war.

Update15. Jänner 2010: Zum neuerlichen Hearing vor dem Second Circuit Court of Appeals siehe den Bericht bei informationoverlord und die Aufzeichnung der Verhandlung auf C-Span.

Digitale terrestrische Fernsehübertragung: EU und USA

Der Sprung ins kalte Wasser war für die USA für morgen vorgesehen: am 17. Februar 2009 sollte die analoge Fernsehübertragung abgeschaltet werden und das Zeitalter der ausschließlich digitalen Übertragung anbrechen. Doch in letzter Minute wurde mit dem DTV Delay Act der Umschaltzeitpunkt verschoben: letzter Umschalttag ist nun der 12. Juni 2009. Dennoch werden 641 der fast 1800 Fernsehsender in den USA bis zum 17. Februar 2009, 11:59, ihrer analoge Übertragung ganz einstellen, von ABILENE-SWEETWATER, TX bis ZANESVILLE, OH (die gesamte Senderliste ist hier, die Info der FCC hier, Konsumenteninformationen gibt es auf der DTV-Transition Website). Für zehn Jahre Vorbereitung und fast zwei Milliarden Dollar staatlicher Ausgaben nicht wirklich ein Erfolg - so sieht das zB auch die Washington Post, die darauf hinweist, dass die USA damit hinter einem halben Dutzend europäischer Staaten hinterherhinkt.

Wie es in Europa ausschaut, hat - wohl nicht zufällig heute - die Europäische Kommission in einer Presseaussendung mitgeteilt. Die Kommission sieht die EU-Staaten "auf Kurs" bei der Abschaltung der analogen TV-Übertragung; sie teilt die Mitgliedstaaten dabei in drei Klassen ein: A (schon abgeschaltet), B (Abschaltung 2010 oder früher) und C (bis 2012). In der A-Klasse finden sich neben dem flämischen Teil Belgiens Deutschland, Finnland, Luxemburg, die Niederlande und Schweden, in der B-Klasse sind Österreich, Dänemark, Estland, Spanien, Malta und Slowenien; der Rest ist in Klasse C (nur Polen will bis 2015 analog senden und kommt in dieser Klasseneinteilung gar nicht mehr vor). Aus österreichischer Sicht ist natürlich für die Umstellungssituation kritisch, dass unsere östlichen Nachbarstaaten Tschechische Republik, Slowakei und Ungarn in der Klasse C sind, was die volle Nutzbarkeit der digitalen Dividende noch hinausschiebt.

We are trying to make the best of a difficult situation", sagt FCC-Interimsvorsitzender Copp über die amerikanische Umstellung, ganz einfach war (und ist) es aber in Europa auch nicht immer.

Digitale Dividende - für wen?

Wenn es um die Verteilung von Dividenden geht, ist das Interesse groß - und wie der volle Saal bei der Veranstaltung der Arbeitsgemeinschaft Digitale Plattform Austria letzten Dienstag gezeigt hat, gilt dies auch für die digitale Dividende (siehe dazu schon hier), selbst wenn noch keineswegs feststeht, wie viel es letztlich zu verteilen geben wird.

Die Veranstaltung unter dem schlichten Titel "Die digitale Dividende" bot einen informativen Überblick über die tatsächliche Situation in Österreich und über die maßgebenden Interessenpositionen, von den Rundfunknetzbetreibern über die Mobilfunker bis zu den Kulturveranstaltern, die um die Einsetzbarkeit ihrer drahtlosen Mikrofone bangen. Interessant waren auch die ersten zaghaften Ansätze für eine österreichische frequenzpolitische Position, die sich aus dem Einleitungsstatement von Univ.-Prof. Georg Lienbacher, Leiter des Verfassungdienstes im Bundeskanzleramt, ableiten lassen (da Lienbacher in Vertretung des kurzfristig verhinderten Medien-Staatssekretärs Josef Ostermayer sprach, darf man wohl annehmen, dass es sich dabei um eine "offiziöse" Position handelt). Lienbacher betonte den Interessenausgleich, den es zwischen Rundfunkveranstaltern, Mobilfunkbetreibern und Konsumenten bei der DVB-H-Vergabe gegeben habe, und wünschte sich darauf aufbauend auch in Zukunft eine pragmatische Vorgangsweise. Der Bedarf an zusätzlichen "Muxen" (Multiplex-Plattformen) für DVB-T in Österreich sei "überschaubar", meinte Lienbacher und betonte, dass weder ein gänzliches Aufbrauchen der digitalen Dividende für Rundfunkdienste, noch eine "Vorausreservierung für nicht umsetzungsreife Konzepte" angebracht sei. Deutliche Kritik gab es an der Europäischen Kommission; Österreich spreche sich gegen den Versuch aus, den politischen Gestaltungsspielraum der Mitgliedstaaten in der Rundfunk- und Frequenzpolitik zurückzudrängen; Rundfunk-Frequenzen seien auch kein beliebig handelsbares Wirtschaftsgut.

Wesentliche Aussagen der weiteren Referenten sind der Presseinformation der RTR zu entnehmen; daher hier nur ergänzend ein paar aus meiner Sicht interessante Details, die in der Presseinfo nicht erwähnt werden:

• Hans Hege, Direktor der MABB, betonte die Bedeutung der terrestrischen TV-Verbreitung für Zweitgeräte und mobile Geräte, sodass die Reichweite von DVB-T über die bundesweit 11% der Haushalte, für die DVB-T die einzige TV-Versorgung ist, hinausgehe. Für die öffentlich-rechtlichen Anstalten haben sich nach seinen Angaben durch die Digitalisierung die Senderkosten halbiert. Die Terrestrik sei auch notwendig, um unerwünschten Entwicklungen (Verschlüsselung bisher frei empfangbarer Programme) in der Kabel- und Satellitenverbreitung entgegenzuwirken. Hege sprach sich für die Harmonisierung des (bisherigen) Rundfunk-Spektrums oberhalb von 790 MHz aus, auch um Breitband-Internet zu ermöglichen (durch Rundfunkgebühren würden ja zB auch die Mediatheken der öffentlich-rechtlichen Anstalten finanziert werden, sie sollten daher auch von jedermann genutzt werden können, was eine entsprechend Internetanbindung voraussetzt). Dennoch zeigte sich Hege skeptisch zur Nutzung der digitalen Dividende durch Mobilfunker: für mobiles Telefonieren sei die digitale Dividende nicht notwendig, die bisher mangelnde Versorgung der ländlichen Bevölkerung mit Breitband-Internet sei auch "kein Problem der Physik", sondern eine wirtschaftliche Frage. Auch Rundfunkfrequenzen seien dafür kein Allheilmittel. Schließlich sei "die bisherige Geschichte der Durchsetzung von (Versorgungs-)Auflagen keine Erfolgsgeschichte". Frequenzbedarf für Rundfunkdienste werde es bei einer späteren Umstellung auf DVB-T2 geben; dass HDTV über DVB-T verbreitet werde, hält Hege hingegen auf absehbare Zeit nicht für realistisch.
• Michael Truppe vom Bundeskanzleramt berichtete über den Diskussionsstand in Brüssel (sieh dazu die Vortragsfolien).
• Franz Prull (im Bild oben links zu sehen), stv. Leiter der KommAustria und oberster Rundfunk-Frequenzplaner, zeigte auf, was von der theoretisch möglichen digitalen Dividende in der frequenzplanerischen Praxis überbleibt (siehe seine Folien). In Österreich mit seinen (für die Frequenzplanung) neun bis zehn Nachbarstaaten ist die Situation natürlich einigermaßen komplexer als auf einer Insel wie etwa dem UK. Von sechs bis sieben "Layers" (Bedeckungen) bleibt da manchmal gar nicht mehr viel übrig, zumal die Vergabe der digitalen Dividende ja schon mit Mux B (zweites bundesweites DVB-T), Mux C (regionales DVB-T) und Mux D (bundesweites DVB-H) begonnen hat.
• Auch Franz Ziegelwanger, Frequenzmanager des BMVIT, ging auf die technischen Gegebenheiten ein und erläuterte insbesondere die schwierige Situation von PMSE (Funkanwendungen für "Programme Making and Special Events", also vor allem drahtlose Mikrofone in Theatern, Opernhäusern, bei Veranstaltungen und der TV-Programmproduktion), die derzeit in lokal nicht genutzten Bereichen des Rundfunkspektrums verwendet werden, durch die Ausnützung der digitalen Dividende aber "vertrieben" werden könnten. Allenfalls könnte für diese Anwendungen Ersatz im L-Band gefunden werden (siehe seine Vortragsfolien).
• Michael Wagenhofer, kaufmännischer Geschäftsführer der ORS, betonte - im Gegensatz zu Hege - dass auch HDTV digital terrestrsich verbreitet werden müsse. In einer digitalen Zukunft müssten "zumindest 2 HDTV-MUXe" in der Startphase, danach bis zu 7 HD-MUXe angeboten werden, für einen weichen Umstieg (auch auf DVB-T2) seien daher Frequenzreserven erforderlich - für andere Anwendungen blieb in seinem Szenario kein Raum (siehe auch seine Vortragsfolien).
• Iris Henseler-Unger, Vizepräsidentin der deutschen Bundesnetzagentur, berichtete von Grabenkämpfen um die digitale Dividende und verwendete mehrfach das Bild von Schützengräben - insgesamt eine recht martialische Darstellung. Und auch wenn sie sich eher in der Rolle einer Vermittlerin sehen wollte, war doch ziemlich klar, wo ihre Präferenzen lagen - jedenfalls nicht bei den Rundfunkveranstaltern und den sie unterstützenden Ländern. In einigen Punkten aber deckte sich ihre Meinung durchaus mit Hans Hege, etwa dass HDTV über terrestrische Verbreitunsgwege "keinen Sinn" macht, aber auch bei der Einschätzung, dass DVB-T als "Hebel" nützlich ist, um Verschlüsselungsbestrebungen im Kabel- und Sat-Bereich im Zaum zu halten. Henseler-Unger machte klar, dass sie jedenfalls von einer Zuweisung des Frequenzbereichs 790-862 MHz für Mobilfunkanwendungen (IMT) ausgeht und auch im Bereich 470 bis 790 MHz andere Anwendungen als Rundfunkdienste zulassen möchte (neben PMSE auch Cognitive Radio und drahtlosen festen Breitbandzugang). Die Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung, in der dies geregelt werden soll, könnte im Februar im Kabinett beschlossen werden, bedarf aber dann noch der Zustimmung durch den Bundesrat (siehe auch ihre Vortragsfolien).
• Tobias Schmidt von RTL verteidigte eloquent die Position der Rundfunkveranstalter. Das Kompromissangebot aus dieser Sicht war, die Kanäle 61 bis 69 (also 790 bis 862 MHz) für andere Anwendungen freizugeben, dafür aber für den Frequenzbereich unter 790 MHz einen "Bestandsschutz" für Rundfunkdienste festzuschreiben; außerdem müssten die Kosten für notwendige Umzugsmaßnahmen aus dem Bereich 790 bis 862 MHz von den "neuen Mietern" bezahlt werden. Für Schmidt ist das Argument, die digitale Dividende werde von Telekomanbietern zur Breitbandversorgung im ländlichen Raum genützt werden, nicht glaubwürdig; wörtlich sagte er: "Ich möchte das den Kollegen von der Telekomseite raten, das nicht allzu sehr nach vorne zu tragen, sonst werden sie es am Ende noch tun müssen."
• Stephan Korehnke von Vodafone D2 bezog die Gegenposition (siehe auch seine Vortragsfolien) - er will, dass zusätzlich zu den aus seiner Sicht ohnehin klaren 72 MHz (790 bis 862 MHz) noch weitere 90 MHz für Telekomanwendungen freigemacht werden. Auflagen zur Flächenversorgung sollen nur "mit Augenmaß" erteilt werden (soll wohl heißen: gerade nicht für die wirklich ländlichen Gebiete). Bei der "Förderung kultur- und medienpolitischer Zielsetzungen wie zB kulturelle Vielfalt und Medienpluralismus" setzte Korehnke in seinen Vortragsfolien ein Fragezeichen: die Liberalisierung der Frequenzverwaltung soll nach Ansicht von Vodafone D2 offenbar ohne Berücksichtigung dieser Kriterien erfolgen.

Man kann nun gespannt sein, wie sich der österreichische "pragmatische Ansatz" entwickeln wird und ob sich daraus gar einmal so etwas wie eine nationale Frequenzpolitik und -strategie (siehe Art 3 Abs 1 lit b der Entscheidung über die einheitliche Bereitstellung von Informationen über die Frequenznutzung in der Gemeinschaft) entwickeln könnte (siehe dazu auch hier)

PS: Die britische Regulierungsbehörde Ofcom, in ihrer Eigenwahrnehmung immer schon "leader within Europe in planning for the release of a digital dividend", hat übrigens heute ein Konsultationsdokument (Kurzfassung, Presseinfo) veröffentlicht, in dem sie eine Änderung des bisherigen Planes zur Diskussion stellt. Im Hinblick auf die - nach dem Ergebnis der Weltfunkkonferenz eigentlich wenig überraschende - Entscheidung anderer EU-Staaten, vorrangig das Spektrum von 790 bis 862 MHz (auch) dem Mobilfunk zur Verfügung zu stellen, will sich Ofcom nun dieser Entwicklung anschließen und den alten Plan entsprechend abändern. Und es wäre nicht Ofcom, würde nicht selbst dieser Rückzieher, der einiges an früheren Planungen und auch Frequenzzuteilungen obsolet macht, noch mit Milliardengewinnen für die Volkswirtschaft angepriesen: "We estimate these net benefits, conservatively, at £2-3 billion in net present value (NPV)." Dagegen nehmen sich die Kosten für den Rückzieher bescheiden aus: "We believe the costs of clearing channels 61, 62 and 69 will be modest compared to the benefits. Our estimate is that these costs lie in the range of about £90-200m."

PPS: In den USA ist der geplante Umstieg auf digitale terrestrische Verbreitung am 17. Februar noch immer nicht ganz klar (siehe zB hier oder hier). Bemerkenswert ist die Drastik, mit der der derzeit amtierende interimistische Vorsitzende der FCC, Mcihael J. Copps, die Situation in einer Ansprache am vergangenen Freitag beschrieben hat: "... we never really dug deep enough to understand all the consequences that would attend the DTV transition ... we didn’t have a well thought-out and coherent and coordinated plan to ease the transition ... we didn’t have a sense of real urgency until it was too late. ... Unfortunately, things don’t look any better now ... If anything, they look worse. At this point, we will not have — we cannot have — a seamless DTV transition." Und vier Tage zuvor hatte Copps noch in einer Ansprache vor den Mitarbeitern der FCC dringend dazu aufgerufen, sich für das "DTV volunteer team" zu melden. [update 5.2.2009: der Umstellungszeitpunkt wurde nun doch auf 12. Juni 2009 verschoben - Fernsehsender können aber auch wie geplant schon am 17. Februar umstellen; siehe die Public Notice der FCC]

Neuer Präsident, neues Personal: die FCC bekommt einen neuen Vorsitzenden

Julius Genachowski war Barack Obamas Technologieberater im Wahlkampf und für dessen Technologieprogramm verantwortlich, in dem die Offenheit des Internet (mit starker Betonung des Prinzips der Netzneutralität) und die Medien(eigentümer)vielfalt an erster Stelle stehen. Demnächst wird Genachowski wesentlich dafür verantwortlich sein, dieses Programm auch umzusetzen - als designierter neuer FCC-Vorsitzender. Genachowski war bereits für die FCC tätig, ein wenig Hintergrund bietet diese Story auf ars technica (siehe auch das Porträt im WSJ)

Auch ein führender Verfassungs- und Verwaltungsrechtsprofessor wird in Obamas Team mit Regulierungsfragen befasst sein: Cass Sunstein, derzeit Professor an der Harvard Law School, wird Chef des Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA), einer Einrichtung im Office of Management and Budget. Das OIRA "develops and oversees the implementation of government-wide policies in the areas of information technology, information policy, privacy, and statistical policy. OIRA also oversees agency implementation of the Information Quality Law". Sunstein, der in früheren Jahren auch Rundfunkrechtliches publiziert hat (1999: "Private Broadcasters and the Public Interest: Notes Toward a 'Third Way'"), hat sich in vielen Aufsätzen und Büchern mit allgemeinen Regulierungsfragen, insbesondere der gerichtlichen Kontrolle von Regulierungsentscheidungen, befasst, zB in Avoiding Absurdity? A New Canon in Regulatory Law (with notes on interpretive theory), Do Judges Make Regulatory Policy? An Empirical Investigation of 'Chevron' oder The Real World of Arbitrariness Review).

PS: Auch die britische Regulierungsbehörde Ofcom wird demnächst eine neue Vorsitzende haben: zu Ostern wird Lord Currie für Colette Bowe Platz machen (zum möglichen Kulturwandel siehe wieder einmal Maggie Brown im Guardian). Lord Currie selbst wird übrigens auch Aufsichtsrat (non-executive director) der Royal Mail - da Ofcom demnächst auch Postregulierer werden soll, wurde dieser Wechsel natürlich kritisch beurteilt (zB hier oder hier).

Lesestoff

Nach dem Motto "everything is miscellaneous" ein paar nicht weiter strukturierte Hinweise auf interessanten Lesestoff:

• Eine ziemlich harte Beurteilung für das Wirken der amerikanischen Regulierungsbehörde unter ihrem - noch - aktuellen Vorsitzenden, bzw vor allem eine harte Beurteilung des Vorsitzenden selbst, findet sich in einem Bericht des Kongress-Ausschusses für Energie und Wirtschaft mit dem klaren Titel "Deception and Distrust, The Federal Communications Commission under Chairman Kevin J. Martin." (siehe dazu auch hier und hier; der Bericht bestärkt durchaus den Eindruck, den ich aus einem Gespräch mit Kevin Martin vor etwa drei Jahren mitgenommen habe: eine sehr starke politische Ausrichtung, die in der FCC ein Instrument zur Förderung auch gesellschaftspolitischer Ziele der Bush-Administration sah und wenig Raum für auch vorsichtigen Widerspruch ließ).
• Zum Thema Next Generation Access erschien ein Band in der Schriftenreihe der RTR und auch die Studie The Economics of Next Generation Access des WIK.
• Der AK-Wettbewerbsbericht 2008 enthält wie jedes Jahr auch wieder Berichte aus den Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden, unter anderem für Telekom und Rundfunk.
• Medien und Kommunikationsbericht der deutschen Bundesregierung (mit Anlage: Gutachten des Hans Bredow-Instituts).
• das EMR Saarbrücken hat schon vor etwa einem Jahr im Auftrag des Ausschusses der Regionen eine Evaluation" des TK-Pakets vorgenommen, die ich erst kürzlich entdeckt habe; ungeachtet der inzwischen eingetretenen Entwicklungen ist dieses Dokument schon insofern interessant, als das EMR seinen spezifisch rundfunkrechtlichen Background einbringt und Frequenzmanagement-Fragen an die Spitze stellt.
  
• Das Grünbuch über kollektive Rechtsdurchsetzungsverfahren für Verbraucher (Website dazu) nennt zwar den Finanzbereich als jenen, in dem Verbraucher "die wirksame Durchsetzung von Massenforderungen für am schwierigsten halten" - an zweiter Stelle steht aber schon der Telekombereich; dass kollektive Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten hier interessant sein könnten, meint auch das Ofcomwatch-Blog. Wer einen Überblick bekommen will, was Verbraucherschützer in Österreich im Telekombereich bislang so alles erstritten haben, ist auf der Seite verbraucherrecht.at (konkret: hier) gut aufgehoben.
  
• Weiter mit Ofcom und Konsumenten: "The Consumer Experience" nennt sich ein jährlicher Bericht von Ofcom, zuletzt im vergangenen November vorgelegt, in dem die Situation der Konsumenten auf den Kommunikationsmärkten untersucht wird und Policy-Schlussfolgerungen gezogen werden. Auch wenn im Policy-Teil die Dichte an Ofcom-typischen Sprechblasen recht hoch ist ("We will continue to work in this area to ensure that these services can develop to meet changing consumer needs and expectations."), finden sich doch viele wesentliche Informationen und auch vergleichsweise konkrete Positionen.
  
• Hinzuweisen ist auch auf den ebenfalls im vergangenen November vorgelegten neuen International Communications Markets Report von Ofcom. Die schon bisher im internationalen Vergleich herangezogenen Länder (Frankreich, Deutschland, Italien, USA, Kanada und Japan wurden diesmal um Polen, Spanien, die Niederlande Schweden und Irland ergänzt (vielleicht kommt irgendwann einmal auch Österreich dazu?), außerdem wird die Entwicklung in Brasilien, Russland, Indien und China beleuchtet.
  

"Parachuting in" - Umbau der Regulierungsbehörde?

Angeblich haben sich SPÖ und ÖVP wieder einmal auf das Medienkapitel für ein gemeinsames Regierungsprogramm geeinigt (auch wenn es noch nicht klar ist, ob eine gemeinsame Regierung zustandekommt - aber auch das ist ja nicht wirklich neu).
Und wieder einmal soll es dabei auch Änderungen für die Medienbehörde geben, die "künftig nach europäischem Vorbild neu aufgestellt werden" soll.

Sollte das mit dem "europäischen Vorbild" ernst gemeint sein, dann scheint mir die Aufgabe nicht ganz einfach, denn die Medienbehörden bieten in Europa ein ziemlich vielfältiges Bild. Soll das Vorbild der französische CSA sein, der unter anderem die Einhaltung der Sprachregelungen und des Mindestanteils an französischen Chansons im Programm überwacht und sekundengenau über die Redezeit von Politikern im Fernsehen Buch führt? Die wunderbare Welt der Gremien, Räte und Kommissionen der deutschen Landesmedienanstalten mit ihren staatsfernen Präsidenten oder Direktoren, die bloß ganz zufällig früher in den Staats- bzw. Senatskanzleien tätig waren (zb Ring, Langheinrich, Hege, Schneider, etc.)? Oder orientiert man sich eher am technokratisch ausgerichteten britischen Ofcom, das wie ein Consulting-Business, mit geschäftsführenden und nicht geschäftsführenden Board-Mitgliedern, geführt wird? Nicht nur die Strukturen, auch die Aufgaben der Medienbehörden sind in fast jedem europäischen Land verschieden (vor allem auch in der Frequenzverwaltung oder der Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk).

Aber der Zeitung kann man auch entnehmen, dass die neue Medienbehörde "aus vier Senaten bestehen [soll], von denen einer für den ORF zuständig ist. Diese Kompetenz liegt bisher beim Bundeskommunikationssenat BKS. Die weiteren Senate sollen über die privaten Anbieter, die Telekom beziehungsweise die Post wachen."

Soll also eine Regulierungsbehörde für Rundfunk, Telekom und Post zuständig sein, dann bleibt wohl nur mehr ein anderes europäisches Land als Vorbild: Slowenien. Die Agencija za pošto in elektronske komunikacije (APEK), mit einem von der Regierung bestellten Direktor und zwei unabhängigen Kommissionen (eine für Rundfunk und eine für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste), reguliert dort auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und den Postmarkt.

Aber wahrscheinlich soll das "europäische Vorbild" nicht mehr bedeuten, als dass die Medienbehörde weisungsfrei gestellt wird, womit der einschlägigen Europaratsempfehlung entsprochen wird.

Wie man den möglichen Umbau einer Regulierungsbehörde nach einer Neuwahl auch angehen kann, zeigt aktuell wieder ein Blick in die USA. Das Übergangsteam des kommenden Präsidenten hat ein "FCC Agency Review Team" zusammgestellt, geleitet von Susan Crawford (in diesem Blog schon hier kurz vorgestellt) und Kevin Werbach, zwei Uni-Professoren mit einschlägiger praktischer Erfahrung. In der stets etwas martialisch formulierenden amerikanischen Presse werden die Agency Review Teams mit Luftlandetruppen verglichen, die ab kommender Woche abgesetzt werden: "parachuting in".

Umfärbung - was man von den USA lernen könnte

Wenn in Österreich eine neue Regierung ihr Amt antritt, ist schnell einmal vom "Umfärben" die Rede - und sogar wenn nun die SPÖ/ÖVP-Koalition fortgesetzt werden sollte, gibt es offenbar einige Umfärbe-Überlegungen. Von solchen Spekulationen betroffen sind zB auch manche ORF-Direktoren und der ORF-Generaldirektor (siehe zB Standard und Presse). Die rechtlichen Fragen, wie so eine "Umfärbung" des ORF ablaufen könnte, sind nur auf den ersten Blick etwas komplex; im "Notfall" würde wohl einfach das Gesetz geändert, um eine politisch akkordierte Vorgangsweise zu ermöglichen (Vorbild 2001), sodass es müßig ist, hier derzeit etwas dazu zu überlegen.

Einen Überblick darüber, welche Jobs die Regierung zu vergeben hat und allenfalls umfärben kann, muss man sich in Österreich aber mühsam zusammensuchen (einige Beispiele beim Standard hier). In den USA gibt es dazu das Plum Book, offiziell vom Government Printing Office (GPO, eine Art Staatsdruckerei) herausgegeben und nach jeder Präsidentenwahl neu aufgelegt. Es enthält "United States Government Policy and Supporting Positions", eine Aufstellung der Positionen, die politisch von der neuen Administration vergeben werden können, mit Angaben zu laufenden Verträgen (und deren Ende), zum Gehalt und zum Ernennungsmodus (zB Präsident mit Senatszustimmung, Präsident allein, etc.). Außerdem ist natürlich angegeben, wer gerade diese Positionen besetzt.

Aus der Sicht dieses Blogs interessant sind zB die Listen für die Postregulierungskommission, das United States Postal Service, die Federal Communications Commission oder das Broadcasting Board of Governors. Gerade frei ist zB der Vorsitz im Advisory Board for Cuba Broadcasting, allerdings mit mickrigen 66 $ Sitzungsgeld pro Tag; siehe auch die Erklärung der Abkürzungen und die Gehaltstabelle. Der Chairman der FCC verdient demnach übrigens jährlich 158.500 $, also etwa 126.000 € nach aktuellem Kurs.

Bleep them: FCC v. Fox

Jamie Oliver zum Beispiel geht mit dem Wort "fuckin" nicht gerade sparsam um (siehe zB hier oder auf YouTube) - aber: "Fucking hell ... it's fucking Great Britain", wie er (im Fernsehen) sagt. In den USA hingegen könnte er im Hauptabendprogramm jedenfalls nicht auf Sendung gehen, denn dass die wiederholte Verwendung des "f-word" absolut tabu ist, steht überhaupt nicht in Frage. Im Fall FCC v. Fox vor dem Supreme Court (siehe schon hier) ist demnach auch nur strittig, ob nicht schon die einmalige Verwendung von "f-word" oder "s-word" ("fleeting expletives") unzulässig sein soll.

In der mündlichen Verhandlung vor dem Supreme Court am 4. November wurden die strittigen Wörter nicht einmal ausgesprochen, sondern tatsächlich nur als "f-word" und "s-word" bezeichnet. Das Transkript der Verhandlung ist hier verfügbar (alle Dokumente zum Fall gibt es im SCOTUS Wiki). Offensichtlich ganz im Ernst wurde zB über die Frage diskutiert, ob das f-word immer im ursprünglichen Wortsinn gemeint ist, was schließlich nicht einmal der FCC-Vertreter behaupten wollte:

"it certainly can be used in a non-literal way. It can be used in a metaphorical way, as Cher used it here, to say 'F them' to her critics."

Aber, so die Ansicht der FCC, gerade bei Veranstaltungen wie den hier fraglichen Galaevents zur Verleihung von Awards ist es den Rundfunkanstalten schon zumutbar, eine Zeitverzögerung vorzusehen - eine Methode, die offensichtlich nicht allen Richtern bekannt war:

"GENERAL GARRE [Anm: Solicitor General, für die FCC]: With respect to live entertainment programming, Justice Breyer, you can do what the networks now do, which is to have a tape delay which permits you to bleep out isolated or offensive --
JUSTICE BREYER: So, what they -- what they now -- they now do this? In other words, whenever they cover a baseball game, whenever they cover anything live, they have to have some kind of tape system or for the Emmys, everything is on tape and it's all delayed five seconds?
GENERAL GARRE: No. It varies based on the type of programming. For example, the Commission has acknowledged -- and this is at pages 94 to 95a of the petition appendix -- that their -- that breaking news coverage is different and that it will not approach it --
JUSTICE BREYER: I'm not talking about breaking news coverage. I guess I'm talking about, you know, any one of -- they cover the wrestling matches, they cover -- you see what I'm driving at. And I would like to know what is the state of the art? You are saying the state of the art is right now when I turn on my television set, they all use a delay.
GENERAL GARRE: Well, I don't think --that's not --
JUSTICE BREYER: Or are you saying they all have to use a delay?
GENERAL GARRE: In a show like the Billboard Music Awards, they will use a delay. And since the incidents in this case, the 2003 and 2002 instances, the networks have gotten more people who are on hand to bleep isolated expletives.
JUSTICE SCALIA: They had a 5-second delay at the time these things occurred, didn't they?
GENERAL GARRE: They did, and I think --
JUSTICE SCALIA: And it wasn't -- it wasn't that they weren't fast enough or something?
GENERAL GARRE: Well, if you look at the Nicole Richie example, they actually bleeped one word that was used, I believe --
JUSTICE SCALIA: Right, right.
GENERAL GARRE: -- before she got to the other two words. But at that time they only had one person working the bleeping machine or whatever it is they call it.
(Laughter.)"

Wie zu erwarten war, versuchte Justice Scalia (wie auch Chief Justice Roberts) schon in den Fragestellungen möglichst FCC-freundlich zu sein, kritisch hakte vor allem Justice Ginsburg nach, die immerhin die Vorgangsweise der FCC als wenig gereimt bezeichnete:

"So that there seems to be very little rhyme or reason to when the Commission says that one of these words is okay and when it says it isn't."

Die Frage, ob und mit welcher Rechtfertigung der Redefreiheit des First Amendment im Fernsehen möglicherweise engere Grenzen gesteckt sind, wurde nur kurz erörtert: Justice Stevens verwies auf die Überlegung, dass die Frequenzknappheit dafür maßgeblich gewesen sein konnte - was Solicitor General Garre für Red Lion (395 U.S. 367) bejahte, aber schon für Pacifica (438 U.S. 726) in Zweifel zog: "as we read the decision, the Court did not rest so much on the scarcity rationale, but, yet, on the unique pervasiveness of broadcasting, the unique accessibility to children, and the fact that broadcasting invades the home in a way that other technologies do not."
Justice Ginsburg dazu trocken: "That was before the Internet."

Warum Timberlake und Jackson keine CBS-Angestellten sind

... und noch viele andere mehr oder weniger interessante Dinge erfahren wir aus dem heutigen Urteil des US Court of Appeals for the Third Circuit, das sich mit der legendären "wardrobe malfunction" von Janet Jackson während der Super Bowl im Februar 2004 befasst.

Ganz knapp zusammengefasst: Die von der FCC über CBS verhängte Strafe wegen dieser Garderoben-Fehlfunktion wurde vom Gericht aufgehoben; begründet wurde das im Wesentlichen mit einer willkürlichen ("arbitrary and capricious") Änderung der FCC Policy im Hinblick auf "fleeting (indecent) images". Wer alle 102 Seiten nachlesen will, kann das hier tun. Wer sich mehr für "fleeting expletives" als "fleeting images" interessiert, wartet ohnehin schon auf die Supreme Court Verhandlung im Herbst in der Sache Fox v. FCC (dazu schon hier; update 31.7.: das Hearing wurde nun für den 4. November 2008 - exakt am Tag der US Präsidentenwahl - angesetzt). Der nächste interessante Fall in Sachen "indecency" folgt demnächst: die Causa "NYPD Blue", von der FCC im Jänner 2008 entschieden, wird sicher auch die Gerichte beschäftigen; worum es dabei geht, kann man interessanter Weise nur auf der Website jener Organisation nachverfolgen, die durch dieses Material zutiefst geschockt ist).

Zurück zur Überschrift: für die Frage der Haftung von CBS konnte auch entscheidend sein, ob Justin Timberlake und Janet Jackson als unabhängige (Werk?)Unternehmer (independent contractors) oder doch eher als Angestellte (employees) von CBS anzusehen waren; damit setzte sich das Gericht auch umfassend auseinander (S. 50 bis 72 des Urteils). Ein Aspekt unter vielen war die Frage der Qualifikation - und das Gericht hält Timberland und Jackson für ganz besonders qualifiziert:

"the skill required of a performer hired to sing and dance as the headlining act for the Halftime Show – a performance during a Super Bowl broadcast, as the FCC notes, that attracted nearly 90 million viewers and was the highest-rated show during the 2003-04 television season – is substantial even relative to the job of a general entertainer, which is itself a skilled occupation."

Update 22.7.2008: ein paar Hinweise auf einschlägige Blog-Beiträge: TLF, SCOTUSblog, First Amendment Center (und wer sehen will, wovon laut Meldung des Parents Television Council "tens of millions of families" in den USA schockiert sind, findet ein Video hier).

Lokalfernsehen: Public Value oder Public Relations?

Lokalfernsehen beschäftigt die österreichische genauso wie die amerikanische Regulierungsbehörde: Vor wenigen Tagen beschloss die FCC neue Regeln, mit denen Fernsehveranstaltern umfangreiche Berichtspflichten betreffend ihr Lokalprogramm auferlegt werden (siehe Presseaussendung, der Beschluss selbst ist noch nicht veröfffentlicht). Die Veranstalter werden vierteljährlich einen standardisierten Bericht veröffentlichen müssen, in dem der Anteil verschiedener Programme anzugeben ist, wie zB "local civic programming, local electoral affairs programming, public service announcements, and independently produced programming".

Wie in Österreich Lokalfernsehen in der Praxis ausschaut, haben Julia Wippersberg und die soeben mit dem Lupac-Wissenschaftspreis ausgezeichnete Astrid Dietrich im Auftrag der RTR näher untersucht. Das Ergebnis ihrer Arbeit liegt nun in der RTR-Schriftenreihe vor (download hier). Die Studie bescheinigt den Lokal-TV-Veranstaltern "lokale Vielfalt, höchste Relevanz der Inhalte für die Rezipienten sowie große Publikumsakzeptanz", spart aber auch problematische Aspekte nicht aus. Rundfunkrechtlich bemerkenswert ist etwa die Frage der sogenannten "PR-Berichte". Dazu heißt es in der Studie:

"Eine besonders heikle Frage ist jene, ob ein redaktioneller Beitrag als so genannter 'PR-Bericht' einzuordnen ist. Als PR-Berichte werden von den Sendern jene Berichte bezeichnet ... die gegen Bezahlung in der Art eines redaktionellen Beitrags produziert und ohne Kennzeichnung als 'bezahlte Einschaltung' gesendet werden. ... Die Trennung von gekaufter Zeit, die als redaktioneller Beitrag anmutet und objektiver Berichterstattung wird auch von den Programmveranstaltern als konfliktreich angesehen – für die finanzielle Absicherung der Sender sind die Einnahmen aus diesen PR Berichten aber unbedingt nötig, da diese nicht als klassische Werbung gelten und somit nicht in die durch das PrTV-G erlaubten Werbezeiten eingerechnet werden."

Rund 50% (!) aller "redaktionellen Beiträge" ordnen die Autorinnen als (bezahlte, aber nicht gekennzeichnete) PR-Berichte ein. Dass solche Beiträge nicht in die "klassische Werbezeit" eingerechnet werden, sagt freilich über ihre Vereinbarkeit mit anderen Bestimmungen des Privatfernsehgesetzes noch nichts aus ...

Und auch von der Neufassung der Fernsehrichtlinie, die nun auch im Europäischen Parlament beschlossen wurde (siehe die Presseaussendung des Parlaments, zum Text siehe hier bzw mein letztes Update) können sich die Lokal-TV-Veranstalter diesbezüglich nicht viel erwarten: die Werbezeiten bleiben weiter auf höchstens 12 Minuten pro Stunde beschränkt.

Für die Umsetzung der Richtlinie, die dann "Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste" heißen wird, haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, sodass - wenn die RL nun wie erwartet in den nächsten Tagen im Amtsblatt veröffentlicht wird - eine Umsetzung bis zum Dezember 2009 zu erfolgen hat.

"Achtung, Analog!" und mehr von der FCC

Analoges Fernsehen geht seinem Ende zu: in Österreich wird die Umstellung mit Ende Oktober im Wesentlichen erreicht sein. In den USA ist der "Analog Switch Off" für den 17. Februar 2009 vorgesehen (hier ist der sekundengenaue Countdown der FCC zu erreichen). Die FCC geht die Sache dabei gründlich an: schon jetzt müssen alle Fernsehgeräte, die nur über einen analogen Tuner verfügen, einen Warnaufkleber ("Consumer Alert!") tragen. Damit soll darauf hingewiesen werden, dass das terrestrische Empfang mit diesem Gerät ab Februar 2009 nur mehr mit einer set top-box möglich ist (siehe die Anordnung der FCC und die dazu ergangene Händler-Information).

Dass die FCC ihren Kreuzzug gegen "obscenity, indecency and profanity" im Fernsehen weiter fortführt, war zu erwarten. Nachdem der 2nd District Court of Appeals in der Sache Fox v FCC (siehe dazu die vorangegangenen Posts hier, hier und hier) der FCC dabei eine ziemlich klare Niederlage bereitet hat, versucht man es nun beim Supreme Court (Näheres dazu hier auf http://www.contentandcarrier.eu/). Ob der den Fall allerdings annimmt, ist noch offen.

Immerhin hat die FCC aber nun auch erkannt, dass die Bekämpfung einzelner fleeting expletives ein wenig außer Verhältnis zur bisherigen Untätigkeit gegenüber Gewaltdarstellungen zu sein scheint. Dies soll sich nun insofern ändern, als auch Gewalt im Fernsehen näher untersucht wird. Siehe dazu den (schon aus April 2007 stammenden) Bericht über "Violent Television Programming And Its Impact On Children" (dazu auch news release, Statement von FCC-Chef Martin und Statements der Commissioners Copps, Adelstein, Tate und McDowell).

Der ORF hat übrigens seine Haltung zu Gewalt und Obszönität in Radio und Fernsehen (1993) und Maßnahmen zum Schutz von Minderjährigen (1999) festgelegt. Im Kern sind diese Regeln auch in die Programmrichtlinien 2006 eingegangen.

Und noch ein Hinweis auf Aktivitäten der FCC: vor wenigen Tagen hat die FCC ihr "Reference Book of Rates, Price Indices, and Household Expenditures for Telephone Service" vorgesetellt (Presseaussendung). Wer wissen möchte, wie viel und wie teuer in den USA telefoniert wird, findet darin einiges an Information. Zum Vergleich mit heimischen Werten bietet sich der Kommunikationsbericht bzw der Telekom-Monitor der RTR (zuletzt Nr. 3/2007) an.

FCC’s new policy regarding “fleeting expletives": arbitrary and capricious

Frisch vom US Court of Appeals for the Second Circuit: die Entscheidung in Sachen Fox v FCC (siehe zur Vorgeschichte hier und auch hier) betreffend das F- und S-Wort im (US-)Hauptabend-Fernsehen (unter anderem zum legendären Satz von Nicole Richie im Dialog mit Paris Hilton: "Have you ever tried to get cow shit out of a Prada purse? It’s not so fucking simple.")

Das Gericht kommt zum Ergebnis, dass die FCC willkürlich ("arbitrary and capricious") vorgegangen ist, in dem sie jede Verwendung von "F-word" und "S-word" - auch als "fleeting expletives" - als unzulässig angesehen hat. Argumentative Unterstützung bekamen die Partygirls dabei indirekt durch Bush und Cheney - zum Beweis dafür, dass sich nicht jede Verwendung von F- oder S-Word auf “sexual or excretory organs or activities” bezieht, wie das die FCC sieht, wurden nämlich auch Zitate von von Präsident und Vizepräsident aufgeboten:

Similarly, as NBC illustrates in its brief, in recent times even the top leaders of our government have used variants of these expletives in a manner that no reasonable person would believe referenced “sexual or excretory organs or activities.” See Br. of Intervenor NBC at 31-32 & n.3 (citing President Bush’s remark to British Prime Minister Tony Blair that the United Nations needed to “get Syria to get Hezbollah to stop doing this shit” and Vice President Cheney’s widely-reported “Fuck yourself” comment to Senator Patrick Leahy on the floor of the U.S. Senate).

Die Sichtweise der FCC, so das Gericht in diesem Zusammenhang, widerspricht jeglichem gesunden Menschenverstand (defies any commonsense) über die Bedeutung der fraglichen Wörter.

Vielleicht wird es dann doch irgendwann einemal erlaubt sein, auch den FCC-Song, den Monty-Python-Mitglied Eric Idle als Reaktion auf eine von der FCC verhängte Strafe geschrieben hat, im Radio oder Fernsehen zu spielen (als mp3-download ist das Lied hier frei verfügbar [3,1 MB]). Eine "Hymne" von FCC-Kritikern unter der sprechenden Bezeichnung "FCC FU" ist übrigens hier als YouTube-Video zu sehen.

Update 8.6.2007: Die Reaktion von FCC-Chef Martin ist lesenswert (Vorsicht, zahlreiche "expletives" - siehe auch mein posting dazu auf content and carrier), ebenso die von Susan Crawford verfasste Version des Urteils als Brief an die FCC ("Dear FCC, Please don't make things up.")

US Supreme Court zur "PAC"

Die Verrechnung von Anrufen zu Freephone-Services (0800 in Österreich bzw 1-800 in den USA) aus Telefonzellen sorgt nicht nur in Österreich für Probleme zwischen Betreibern von "payphones" und long distance carriern.
Die "Payphone Access Charge" (PAC), die ein Carrier dem Telefonzellenbetreiber dafür zahlen sollte, dass seine Kunden (die eine 0800-calling card verwenden) die Telefonzellen nutzen können, war in Österreich zwar von der Regulierungsbehörde festgelegt worden, allerdings hatten diese Bescheide vor dem Verwaltungsgerichtshof keinen Bestand (PAC I, PAC II; siehe dazu auch hier). Die daraufhin geänderte Universaldienstverordnung wird derzeit von der Europäischen Kommission kritisch geprüft (Seite 224 des Working Document zum 12. Umsetzungsbericht).
In der USA war eine der PAC vergleichbare "charge" durch die FCC festgelegt worden. In einem nun vom Supreme Court entschiedenen Fall wurde diese Praxis der FCC im Ergebnis akzeptiert (unter ausdrücklicher Zitierung der Chevron deference übrigens). Wer die etwas komplexeren Verfahrensdetails nachlesen will, findet abseits der Entscheidung selbst gute Zusammenfassungen und Analysen auf SCOTUS Blog, insbesondere hier (siehe auch Vorschau, Verhandlungssprotokoll, Analyse der Verhandlung).

Der Supreme Court entschied mit 7:2 Stimmen; dissenting opinions kamen von Thomas ("I respectfully dissent") und Scalia, bei dem allerdings von "respectful dissent" wenig zu spüren ist: Der Mehrheit des Supreme Court wirft er Naivität vor ("The Court naively describes..."; "The Court asks [more naively still]...") , und überhaupt versteht er die Welt nicht mehr:
"It is difficult to comprehend what public good the Court thinks it is achieving by its introduction of an unprincipled exception into what has hitherto been a clearly understood statutory scheme."

Kuhmist und Kommunikationsrecht: it's not so freaking simple

ModeratorInnen von (beinahe) live im Fernsehen übertragenen Award-Verleihungen sollten mit Bedacht ausgewählt werden. Während in Österreich politische Äußerungen für Aufregung und Gerichtsverfahren sorgten (siehe die Entscheidungen des Bundeskommunikationssenats und des Verfassungsgerichtshofs - Nachtrag 4.12.2006: nun auch des Verwaltungsgerichtshofs - im Zusammenhang mit den Reden von André Heller und Andrea Eckert bei der "Nestroy-Gala 2002"), hatte sich die US-amerikanische Regulierungsbehörde FCC mit Kuhmist und Pradataschen auseinanderzusetzen: Die FCC Order 06-166 vom 6. November 2006 (Order, Pressetext) beschäftigt sich auf 32 Seiten (mit über 200 Fußnoten) detailreich mit der kontextuellen Analyse von drei bis vier Schimpfworten in vier Sendungen.
Die Entscheidung der FCC, dass die Übertragung der Billboard Music Awards 2003 "indecent and profane material" enthalten und damit gegen Rechtsvorschriften verstoßen hat, gründet sich auf den folgenden Wortwechsel zwischen den Moderatorinnen Paris Hilton und Nicole Richie, den Protagonistinnen der Doku-Soap "The Simple Life":

Paris Hilton: Now Nicole, remember, this is a live show, watch the bad language.
Nicole Richie: Okay, God.
Paris Hilton: It feels so good to be standing here tonight.
Nicole Richie: Yeah, instead of standing in mud and [audio blocked]. Why do they even call it “The Simple Life?” Have you ever tried to get cow shit out of a Prada purse? It’s not so fucking simple.

Der Rundfunkveranstalter (Fox) wandte auch ein, dass die Sendung live war und das Skript weder das “F-Word” noch das “S-Word” enthalten habe:

In the sentences at issue here, Ms. Richie was scripted to say “Have you ever tried to get cow manure out of a Prada purse? It’s not so freaking simple.”

Das überzeugte die FCC nicht:

Such a script might have posed minimal risk in the hands of some performers. Relying on Ms. Hilton and Ms. Richie to avoid vulgar language, however, involved a substantially greater risk. As Fox well knew, Ms. Richie frequently used indecent language in inappropriate contexts. For example, during the three episodes of “The Simple Life” that it broadcast in the days leading up to the “The 2003 Billboard Music Awards,” Fox felt it necessary to bleep expletives (the “F-Word” or “S-Word”) uttered by Ms. Richie no fewer than nine times.

Zum Weiterlesen: Eine umfassende Aufarbeitung der Rechtsfragen zum F-Word von Christopher M. Fairman, Professor am Moritz College of Law der Ohio State University, ist auf SSRN abrufbar.
Eine gute Übersicht über "taste und decency" als Kriterien der Rundfunkregulierung im europäischen Kontext (mit Berücksichtigung der Erfahrungen Australiens, Kanadas und Neuseelands) bietet eine Studie der Irischen Rundfunkkommission.

Chevron - by any other name?

Die "Chevron deference" ist eine zentale Doktrin der US-amerikanischen Rechtsprechung bei der gerichtlichen Kontrolle von Regulierungsentscheidungen. Im Ausgangsfall Chevron, U.S.A., Inc. v. NRDC, 467 U.S. 837. (1984) hatte sich der Supreme Court mit einer Auslegung des Luftreinhaltegesetzes durch die Environmental Protection Agency (EPA) zu befassen und ist dabei zum Ergebnis gekommen, dass sich das Gericht im Fall einer auslegungsbedürftigen Rechtslage einer zulässigen (permissible) bzw. vernünftigen (reasonable) Auslegung durch die zuständige Regulierungsbehörde zu fügen (to defer) hat.

With regard to judicial review of an agency's construction [dt: Auslegung] of the statute which it administers, if Congress has not directly spoken to the precise question at issue, the question for the court is whether the agency's answer is based on a permissible construction of the statute.

Das Gericht hat demnach nicht eine eigene Auslegung vorzunehmen, sondern gewissermaßen nur die Schlüssigkeit der Auslegung durch die Regulierungsbehörde zu prüfen. Ausdrücklich hat dies der Supreme Court in der Entscheidung NCTA v. Brand X aus dem Jahr 2005 so formuliert:

Chevron requires a federal court to defer to an agency’s construction, even if it differs from what the court believes to be the best interpretation, if the particular statute is within the agency’s jurisdiction to administer, the statute is ambiguous on the point at issue, and the agency’s construction is reasonable.

In der Brand X-Entscheidung wurde nicht nur akzeptiert, dass es sich die Regulierungsbehörde anders überlegt und ihre Auslegung im Lauf der Zeit ändert (sofern dies nicht willkürlich erfolgt, was aber bei einer gründlichen neuen Analyse nicht der Fall ist: "There is nothing arbitrary or capricious about applying a fresh analysis" - schon Chevron betraf übrigens eine geänderte Auslegung). Im Fall Brand X stand die geänderte Auslegung durch die Regulierungsbehörde zudem im Widerspruch zu einer Gerichtsentscheidung, mit der die frühere Auslegung bestätigt worden war. Dennoch hat der Supreme Court (anders noch als der Court of Appeal for the Ninth Circuit) entschieden, dass sich das Gericht der (geänderten) Auslegung durch die Regulierungsbehörde fügen muss.

Was aber hat Chevron mit dem österreichischen Regulierungsrecht zu tun? Auf den ersten Blick: nichts (vielleicht mag man Parallelen im Bereich der Ermessensentscheidungen sehen). Hier haben sich die Gerichte nicht einer geänderten Auslegung durch die Regulierungsbehörde, wohl aber einer geänderten Rechtslage zu fügen - wenn man sich etwa die Novelle zur Universaldienstverordnung ansieht, mag das am Ergebnis oft wenig zu ändern. Chevron - by any other name.