Transparenz: ORF-Programmentgelte, Werbung, Befreiungen im Lauf der Zeit

"Transparenz ist die nächste Killerapplikation", heißt es heute in einem Beitrag auf der ORF-futurezone.*) Leider hat der ORF selbst diese Killerapplikation für sein Unternehmen noch nicht entdeckt, und stellt nur sehr wenige Unternehmensdaten öffentlich zur Verfügung; soweit abseits der zwingend zu veröffentlichenden Jahresabschlüsse (und natürlich der Teletest-Werte) überhaupt Daten bekanntgegeben werden, erfolgt dies meist in Pressemitteilungen, aus denen sich natürlich kaum konsistente Datenreihen entwickeln lassen.

Die Entwicklung der Erlöse aus Programmentgelten und Werbung wurde zuletzt im Standard unter dem Titel "Der ORF auf dem Weg zu einem reinen Gebührensender" dargestellt. Ich habe die Entwicklung des Verhältnisses zwischen den Erlösen aus Programmentgelten auf der einen Seite und aus Werbung und sonstigen Erlösen auf der anderen Seite im obigen Diagramm (für eine lesbare größere Fassung bitte anklicken!) zusammengestellt. Die zugrundeliegenden Werte und Quellen sind hier in einem Google Doc Spreadsheet zugänglich.

Anders als in der Standard-Grafik sind in meinem obigen Diagramm Werbe- und sonstige Erlöse zusammengefasst. Aus der bis 1968 zurückreichenden (allerdings 1995-1997 unterbrochenen) Zeitreihe sieht man auch, dass 2009 ziemlich genau wieder der Status von 1969 erreicht wird. Dazu passend: "ORF feiert im August den Summer of 69", hieß es vor kurzem in einer Presseaussendung.

Die Entwicklung der absoluten Werte, getrennt nach Programmentgelten, Werbung und sonstigen Erlösen, ist im Diagramm links dargestellt; zum Vergleich ist auch die Entwicklung des VPI 66 in diesem Zeitraum eingefügt. Eine "VPI-bereinigte" Version (dh die um die Inflation bereinigte Entwicklung) ist darunter abgebildet (jeweils anklicken für ein lesbares Bild!); sinnvoll wäre wohl auch eine an den Tariflohnindex angepasste Darstellung.
Der Wert solcher Zahlenreihen ist freilich ohne ergänzende Informationen äußerst begrenzt, denn die Rundfunkwelt 1968 ist mit jener 2009 kaum zu vergleichen - weder in programmlicher oder technischer Hinsicht, noch im Hinblick auf den medienpolitischen und rechtlichen Rahmen und das Konkurrenzumfeld - bis hin zum "Scheiß-Internet" (copyright ORF-Programmdirektor Lorenz). Umso spannender wäre es daher, anhand öffentlich zugänglicher umfassender Basisdaten eine Debatte über den Einfluss solcher Faktoren führen zu können.

Interessant ist natürlich auch die Entwicklung der Rundfunkteilnehmer, die im Diagramm links gezeigt wird. Und im Hinblick darauf, dass etwa Herbert Lackner vom profil, den ich einmal für einen auf Qualität bedachten Journalisten gehalten habe, wiederholt behauptet, die Befreiung sozial Schwacher von Rundfunkgebühr und Programmentgelt wäre 1999 eingeführt worden (oder alternativ auch 1998), habe ich auch die Entwicklung des Anteils der gebührenbefreiten Rundfunkteilnehmer, soweit die Daten leicht verfügbar waren, dargestellt. Dabei zeigt sich, dass der Anteil der gebührenbefreiten Teilnehmer in einer Zeit, in der es laut Lackner diese Befreiung gar nicht gegeben hat, deutlich höher war als 2007 oder 2008, nämlich von 1977 bis 1999 immer über 10% mit Spitzen 1987 und 1988 von 13,41%).

Alle den Diagrammen zu Grunde liegenden Daten und die jeweiligen Quellen sind dem Google Doc Spreadsheet zu entnehmen (es handelt sich jeweils um für mich aktuell leicht verfügbare Zahlen, ohne vertiefende Recherche; wer verlässliche ergänzende Daten hat, darf sie mir natürlich gerne mailen).

PS: Generaldirektor Wrabetz hat im Dezember 2008 für Anfang 2009 die Veröffentlichung eines "Finanzierungshandbuchs" angekündigt; bislang ist mir dieses Dokument noch nicht untergekommen. Geht man allerdings vom letzten "ORF-Finanzierungsbuch" aus dem Jahr 2000 aus ("Chefredaktion: Gerhard Weis, Alexander Wrabetz, Thomas Prantner"), so wird man sich davon aber wohl nicht allzuviel Konkretes erwarten dürfen.

[Aktualisierungshinweis 17.08.2009: ein Blog-Leser hat micht dankenswerter Weise darauf hingewiesen, dass eine vollständige Zahlenreihe zu den Teilnehmerzahlen und Befreiungen in den Jahren 1996 bis 2007 der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage zu entnehmen ist; ich habe daher die zuvor unvollständigen Daten dazu ergänzt und die beiden Diagramme neu gemacht (Wer unbedingt die alten Versionen sehen will: hier und hier). Auch das Google Doc Spreadsheet ist nun neu).]

*) [am 24.08.2009 ergänzt] Weil die futurezone ihn nicht zitiert/verlinkt hat, weise ich hier darauf hin: "Transparency is the new objectivity" schreibt David Weinberger in einem lesenswerten Blogbeitrag.

ORF-Finanzierungswunsch: deutlich höheres Programmentgelt und € 57 Mio vom Bund

"Tatsache ist, dass der ORF strukturell unterfinanziert ist, d.h. dass mit den Programmentgelten der öffentlich-rechtliche Auftrag bei weitem nicht finanzierbar ist." Das steht laut Standard im "Strategie- und Strukturkonzept", das ORF-Generaldirektor Wrabetz gestern den Mitgliedern des Stiftungsrats übermittelt hat (offenbar aber nicht nur diesen: "SPÖ-Medienstaatssekretär Josef Ostermayer habe ein Exemplar des ORF-Konzepts zur Verfügung gestellt bekommen", schreibt der Standard). Unter dieser Prämisse einer strukturellen Unterfinanzierung ist es nur logisch, weitere Finanzierungsquellen zu suchen oder bestehende auszubauen. Die zwei sich anbietenden Varianten: Erhöhung des Programmentgelts und/oder (Zusatz-)Finanzierung aus Steuermitteln.

Die Höhe des Programmentgelts wird allein vom ORF selbst festgelegt (derzeit noch - im Hinblick auf das EU-Beihilfenverfahren könnten hier gesetzliche Änderungen bevorstehen). Zwar ist jeder, der ORF-Programme empfangen kann, gesetzlich zur Zahlung des Programmentgelts - wie hoch auch immer es sein mag - verpflichtet (von den "Gebührenbefreiten" abgesehen). Dennoch würde eine wesentliche Erhöhung wohl auf Widerstand in der Öffentlichkeit stoßen (was sich schon bei der vergleichsweise geringen Anhebung Anpassung im vergangenen Jahr abzeichnete).

Wie also könnte man das Programmentgelt um die Hälfte erhöhen, ohne dass dies von den zahlenden Rundfunkteilnehmern bemerkt würde? Ganz einfach: würden die derzeit zugleich mit dem Programmentgelt eingehobenen Bundes- und Landesabgaben wegfallen, würde der zu zahlende Betrag auch bei einer Erhöhung des Programmentgelts um gut 50% gleich bleiben (Berechnungsgrundlage sind die Zahlen laut GIS-Presseaussendung für 2008: demnach gingen 66% des "Transaktionsvolumens" der GIS von € 724,2 Mio an den ORF, 34% an Bund und Länder - in diesen 34% dürfte allerdings auch die USt vom Programmentgelt enthalten sein).

Könnte man also Bund und Länder zu einem Verzicht auf die Abgabe bewegen, wäre Platz für eine aus der Sicht der "Gebührenzahler" aufwandsneutrale Erhöhung des ORF-Programmentgelts. Nach den in den Medien wiedergegebenen Kurzfassungen des Strategiekonzepts strebt der ORF-Generaldirektor an, dass die Bundes- und Landesabgaben "zu einem wesentlichen Prozentsatz für öffentlich-rechtliche Aufgaben des ORF eingesetzt werden." Das klingt eher nicht nach einer direkten Erhöhung des Programmentgelts im Gegenzug zu einem (teilweisen) Wegfall der Abgaben, sondern als Wunsch nach einer neuen Beihilfe aus Bundes- und Landesmitteln, die sich der Höhe nach an den mit dem Programmentgelt eingehobenen Abgaben orientieren - und jedenfalls einen beträchtlichen Teil dieser Abgaben ausmachen - soll. Die Salzburger Nachrichten schreiben von einem konkreten Wunsch des ORF in der Höhe von €177 Mio, was de facto einer Erhöhung des Programmentgelts um etwa 37% gleichkommen würde. (Die gesamte Höhe der Bundes- und Landesabgaben machte laut GIS im Jahr 2008 € 246 Mio aus).

Und zusätzlich wünscht sich der ORF die sogenannte "Refundierung" jener Programmentgelte, die gebührenbefreite Rundfunkteilnehmer, wären sie nicht befreit, zahlen müssten (siehe dazu schon hier, hier und hier). Aktuell geht es dabei um etwa € 57 Mio, Ende 2007 waren 323.139 Rundfunkteilnehmer "gebührenbefreit. Zählt man also die beiden Finanzierungswünsche (€ 177 Mio. und € 57 Mio.) zusammen, kommt man auf einen Betrag, der ziemlich genau einer Programmentgelterhöhung um 50% gleichkommen würde.

Eine Erhöhung des Programmentgelts hätte den Vorteil, dass dies gemeinschaftsrechtlich lediglich eine Ausdehnung einer "bestehenden Beihilfe" wäre und damit jedenfalls nicht vorweg der Europäischen Kommission notifziert werden müsste. Eine Finanzierung des ORF aus allgemeinen Budgetmitteln hingegen bestand zum Zeitpunkt des österreichischen EU-Beitritts nicht. Angesichts des hier angesprochenen Umfangs der gewünschten Budget-Finanzierung scheint es mir ziemlich fraglich, ob dies noch als bloße Modifikation der bisherigen Beihilfe beurteilt werden könnte. Die Kommission steht - zuletzt im Entwurf zur neuen Rundfunkmitteilung - auf dem Standpunkt, dass jeweils im Einzelfall zu prüfen ist, ob Änderungen der Finanzierung nach dem Beitritt "die ursprüngliche Maßnahme in ihrem Kern betreffen (d. h. die Art des Vorteils oder die Finanzierungsquelle, das Ziel der Beihilfe, den Kreis der Begünstigten oder die Tätigkeitsbereiche der Begünstigten) oder ob es sich um rein formale oder verwaltungstechnische Änderungen handelt" (vgl das Urteil des EuGH in der Rs C-44/93 Namur). Eine erstmalige substantielle Finanzierung direkt aus dem Budget (aus nicht zweckgebundenen Abgaben) - und damit eben aus einer neuen Finanzierungsquelle - wäre daher ohne vorherige Notifikation meines Erachtens nicht ohne Risiko. Allerdings wird angesichts des derzeit laufenden Beihilfenverfahrens wohl im Ergebnis ohnehin ein "Gesamtkompromiss" zu finden sein, in dem auch diese Frage zwischen der Kommission und Österreich einvernehmlich geklärt wird. Interessant wird sein, ob bzw wie Frankreich die geplanten Finanzierungsänderungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks notifiziert; vergangenes Jahr wurde etwa eine Kapitaldotation von € 150 Mio von Frankreich notifziert (und von der Kommission als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar beurteilt - gegen diese Entscheidung haben M6 und TF1 schon beim EuG Klage erhoben).

Noch ein letztes Wort zur "Refundierung": in der Kurzfassung des Strategiekonzepts steht: "Der ORF verlangt die vollständige staatliche Refundierung der Mittel, die ihm aus dem Titel 'Gebühren-Befreiung aus sozialen Gründen' zustehen. Dies ist nicht mehr als ein Akt der Gleichbehandlung mit den Telekom-Unternehmen, ÖBB, etc." Das wird zwar durch Wiederholung nicht richtiger, ist aber aus PR-Sicht schlicht genial: in zahlreichen Medien wird diese "Argumentation" unreflektiert übernommen. Nur Armin Thurnher im Falter blieb es vorbehalten, gleich einen Betrag von € 120 Mio. zu erfinden, der dem ORF als "Aufwand für die Gebührenbefreiungen" [?] entsteht (der Artikel ist auch online zu finden).

PS: Armin Thurnher hatte übrigens ein zum Nachteil des Falter ergangenes Urteil vor wenigen Wochen zum Anlass genommen, den "Rechtsstaat in der Krise" zu sehen und zu schreiben: "Mittlerweile muss man sich von Leuten aburteilen lassen, die schlampig arbeiten, schlechtes Deutsch schreiben und der indirekten Rede nicht mächtig sind, sodass manche ihrer Sätze das Gegenteil von dem sagen, was sie sagen sollen. Kann man von solchen Leuten verlangen, dass sie das Konzept der Meinungsfreiheit verstehen?"
Vielleicht sollte ich angesichts seiner Fehler* im Artikel zum ORF nun den "Journalismus in der Krise" sehen, etwa so: "Mittlerweile muss man sich von Leuten informieren lassen, die schlampig arbeiten und des Recherchierens nicht mächtig sind, sodass manche ihrer Sätze das Gegenteil davon sagen, was den Tatsachen entspräche. Kann man von solchen Leuten erwarten, dass sie das Konzept der objektiven Information verstehen?"

*) Schon beim flüchtigen Lesen des Artikels im Falter Nr. 12/09 fallen - neben der grundlegend falschen Zahl von €120 Mio - einige weitere Fehler auf: Thurnher schreibt zB auch, dass "die EU" jede Form öffentlicher Finanzierung als unerlaubte Beihilfen betrachte, und er behauptet, dass sich der ORF "überwiegend aus Werbung" finanziere (2007 kamen 30% der ORF-Erlöse aus der Werbung); auch dass das Parlament 1967 ein neues ORF-Gesetz beschlossen habe, ist falsch, und zwar nicht nur weil es damals Rundfunkgesetz hieß, sondern auch weil der Parlamentsbeschluss im Juli 1966 war; und nicht einmal dass Bruno Kreisky "13 Jahre lang mit absoluter Mehrheit das Land regierte", ist richtig: die absolute Mehrheit erreichte Kreisky mit der SPÖ bei den Nationalratswahlen am 10.10.1971, und er verlor sie bei den NR-Wahlen am 24. April 1983 - nicht einmal zwölf Jahre.

Der ORF will keine Finanzspritze und keine Subvention - bloß 57 Mio € aus dem Bundesbudget

Die sogenannte "Refundierung der Gebührenbefreiung" ist ein wiederkehrendes Thema im Zusammenhang mit der aktuellen wirtschaftlichen Situation des ORF. Im Regierungsprogramm, das habe ich schon in meiner kleinen Übersicht dargestellt, wurde dem Wunsch des ORF auf diese "Refundierung" nicht Rechnung getragen. Dass es "keine Finanzspritze für den ORF" geben werde (jedenfalls vorerst), geht auch aus einem Interview mit dem neuen Medienstaatssekretär Josef Ostermayer (in der Tageszeitung Österreich) hervor. "Österreich" war es eine Vorausmeldung wert, und der ORF reagierte umgehend mit einer eigenen Aussendung. "ORF-Marketing und Kommunikation" (Chef: Pius Strobl, der offenbar demnächst noch weitere Aufgaben übernehmen soll) lässt uns also Folgendes wissen (wörtlich!):

ORF verlangt Fairness, keine "Finanzspritze"

Der ORF hat zu keiner Zeit eine "Finanzspritze" verlangt, er verlangt keine "Finanzspritze" und er benötigt auch keine "Finanzspritze". Der ORF ist ein wirtschaftlich gesundes Unternehmen, das sich nicht um staatliche Subventionierung bemüht, sondern lediglich die ihm zustehende Refundierung der gesetzlich verordneten Gebührenbefreiungen einfordert.
Die aus sozialpolitischen Gründen sehr wichtige Befreiung von den Rundfunkgebühren wurde vom Gesetzgeber beim ORF bestellt, der daraus entstehende Einnahmenverlust wird dem Unternehmen allerdings unfairerweise nicht ersetzt.

Nur gegen diese Ungleichbehandlung wehrt sich der ORF im Sinne der Gesamtheit der österreichischen Gebührenzahlerinnen und Gebührenzahler.

Strobl kann zwar bei anderen recht penibel sein, an die eigenen Aussendungen legt er aber offenbar keine so strengen Maßstäbe an. Immerhin bietet diese Aussendung Gelegenheit, kurz die rechtlichen Hintergründe der sogenannten "Refundierung der Gebührenbefreiung" darzulegen.

1. Seit Jahrzehnten gibt es das Programmentgelt, die Rundfunkgebühren und die "Gebührenbefreiung": § 20 Abs 3 des Rundfunkgesetzes legte schon zwischen 1984 und Ende 1999 fest, dass der ORF selbst die Höhe des Programmentgelts bestimmt, während Beginn und Ende der Zahlungspflicht sowie die Befreiung davon vom Bundesgesetzgeber entsprechend der Regelung bei den Rundfunkgebühren bestimmt wird. Das heißt: wer (insbesondere aus sozialen Gründen) kein Programmentgelt zu zahlen hat, wurde und wird vom Bundesgesetzgeber festgelegt. Dem ORF steht von den "gebührenbefreiten Rundfunkteilnehmern" kein Programmentgelt zu.

2. Im Jahr 1999, kurz vor den Wahlen, kam es im Nationalrat zu einem Initiativantrag; der Text dazu wurde vom ORF vorbereitet (siehe die Debatte hier; Abg. Schieder [der Ältere] sagte dazu: "Das ist ein Vorschlag. Der Gesetzgeber ist ja nicht verpflichtet, den Vorschlag irgendeiner Gruppe in Betracht zu ziehen oder ihn gleichermaßen zu behandeln wie eine Regierungsvorlage." - er tat es aber). Der in diesem Text enthaltene "Vorschlag", dem ORF den aus den "Gebührenbefreiungen" entstehenden Entfall des Programmentgelts vom Bund abzugelten (stufenweise ab 2001), wurde in den Erläuterungen nicht einmal erwähnt; beschlossen wurde er dennoch. Festzuhalten ist, dass es in diesem Zusammenhang zu keinen Änderungen bei den bisherigen Befreiungstatbeständen kam - es ging also gerade nicht darum, zusätzlich hinzugekommene Befreiungsfälle abzudecken.

3. Ein Jahr später, als der Gesetz gewordene "Vorschlag" budgetwirksam zu werden drohte, wurde im Budgetbegleitgesetz 2001 die geplante "Refundierung" wieder gestrichen - als eine von zahlreichen Maßnahmen, die laut Parlamentskorrespondenz "den Weg Richtung Nulldefizit ebnen" sollten. Eine "Refundierung" hat daher - auch wenn sie ein Jahr lang im Rundfunkgesetz verheißen wurde - daher faktisch nie stattgefunden.

4. Natürlich wäre die "Refundierung der Gebührenbefreiung" eine "Finanzspritze" oder "Subvention" (und, rechtlich betrachtet, eine staatliche Beihilfe, die - da sie neu wäre - zumindest auch der Europäischen Kommission notifiziert werden müsste). Dass dem ORF die Refundierung zustehe, wie dies in der Aussendung behauptet wird, kann man nur als gewissermaßen moralisches Werturteil stehen lassen; einen Rechtsanspruch gibt es jedenfalls nicht. Dass der ORF eine solche Subvention, die laut GD Wrabetz immerhin 57 Mio Euro ausmachen würde, einfach als ihm zustehend "einfordert", zeugt von gesundem Selbstbewusstsein (aber schließlich ist der ORF ja auch keine "Pimperlbank")

5. Vollends kraus wird die ORF-Aussendung, wenn darin behauptet wird, die Befreiung von den Rundfunkgebühren (gemeint: Programmentgelten) sei "vom Gesetzgeber beim ORF bestellt" worden. Vielleicht verwechselt Strobl den ORF mit den Eisenbahnen, bei denen der Bund gemeinwirtschaftliche Leistungen bestellt; beim ORF hingegen gibt der Bund dem ORF gesetzlich die Möglichkeit, ein Programmentgelt (in der vom ORF festgesetzten Höhe!) einzuheben - und der Bund legt auch fest, von welchem Personenkreis dieses Entgelt eingehoben werden kann.
Der implizite Vergleich mit der Eisenbahn hinkt: die Eisenbahnen sind privatrechtlich organisierte Unternehmen, die marktwirtschaftlich Leistungen anbieten; will der Bund (oder eine andere Gebietskörperschaft) weitere Leistungen, dann sind diese zu bestellen und zu bezahlen. Der ORF, eine öffentlich-rechtliche Stiftung, hat die gesetzlich festgelegten Aufträge zu erfüllen, und er kann genau dafür - zusätzlich zu Werbeeinnahmen - ein Programmentgelt einheben; schon dieses Programmentgelt ist - wenn man einem Eisenbahnvergleich nahetreten will - das Entgelt für die "bestellte Leistung". Ähnliches gilt für den Vergleich mit den Telekom-"Gebührenbefreiungen": hier "bestellt" der Bund Leistungen (für die "Gebührenbefreiten"), und ersetzt den Unternehmen die Kosten. Beim ORF "bestellt" der Bund die Leistung "öffentlich-rechtlicher Auftrag" und ersetzt dem ORF die Kosten (indirekt) im Wege des Programmentgelts. Wo die "Ungleichbehandlung" liegt, müsste daher erst einmal erklärt werden.

PS: Natürlich kann sich der ORF 57 Mio € aus dem Budget wünschen; die obigen Ausführungen sind auch nicht als inhaltliche Bewertung dieses Wunsches in die eine oder andere Richtung gedacht. Bloß: wenn man Subventionen will, soll man es nicht zugleich leugnen.