Public Service Teleshopping und "transactional TV gambling services"

Auf dem österreichischen Fernsehmarkt war der "Quiz Express", die Call-In-Show des öffentlich-rechtlichen ORF, kein durchschlagender Erfolg. Laut Stellungnahme des ORF gegenüber dem Bundeskommunikationssenat (siehe dazu bereits hier) hat der "Quiz Express" "keine Erträge abgeworfen" (mit anderen Worten: musste durch Einnahmen aus den Programmentgelten mitfinanziert werden!); abgesehen davon war dieses ORF-Angebot Teleshopping und damit gesetzwidrig, wie der BKS in seinem Bescheid vom 1. September 2008 feststellte (die Sendung ist mittlerweile eingestellt).

Umso nachhaltiger ist der Erfolg dieser Sendung auf europäischer Ebene: wer immer sich mit europäischem Rundfunkrecht und Rundfunkregulierung beschäftigt, kommt nämlich an dem in der "Quiz Express"-Causa ergangenen EuGH-Urteil (C-195/06 KommAustria / ORF) nicht vorbei. Auch der aktuelle siebente Bericht der Kommission über die Anwendung der Richtlinie 89/552/EWG "Fernsehen ohne Grenzen" (KOM(2009)309 vom 20.6.2009) stellt diese Sache gleich an den Anfang des Kapitels über die Anwendung der Werbevorschriften.

Ansonsten ist zu diesem Bericht nicht viel anzumerken, die Kommission erledigt ihre Verpflichtung nach Art 26 der Fernsehrichtlinie, alle zwei Jahre einen Bericht über die Anwendung dieser Richtlinie zu erstellen, mittlerweile routiniert und ziemlich uninspiriert. Der Bericht umfasst schlanke elf Seiten und enthält neben einer groben Skizze des Richtlinienrechts (sowohl in der alten als auch in der bis spätestens 19. Dezember 2009 umzusetzenden Fassung) nur eine eher kursorische und beliebig wirkende Aufzählung verschiedener von der Kommission für relevant erachteter Entwicklungen der beiden vergangenen Jahre. Wirklich Neues erfährt man daraus nicht.

Public Service Teleshopping?
Während in Österreich Teleshopping im öffentlich-rechtlichen Fernsehen (noch) unzulässig ist, gehen die Briten wieder einmal einen Schritt voraus. Mit einer Änderung des COSTA (Code on scheduling of TV advertising) wird nun auch den öffentlich-rechtlichen TV-Veranstaltern im Vereinigten Königreich die Möglichkeit eingeräumt, bis zu sechs Stunden Teleshopping anzubieten (zwischen 0 und 6 Uhr).

Außerdem hat die britische Regulierungsbehörde Ofcom Änderungen bei der regulatorischen Beurteilung von "transactional TV gambling channels" vorgenommen. Solche Spiele-Sender standen früher unter einer allgemeinen Lizenz als redaktionelle Programme - in Hinkunft werden auch diese Programme als Teleshopping klassifiziert. Mit anderen Worten: Was früher als redaktioneller Inhalt - auch öffentlich-rechtlicher Sender - durchging, wird nun neu als Teleshopping qualifiziert.
Sicher ein Schritt zu mehr Ehrlichkeit - aber irgendwie wirkt es doch merkwürdig, wenn auch Public Service-Broadcastern Formate zugestanden werden, bei denen ein öffentlich-rechtlicher Mehrwert jedenfalls nicht leicht zu erkennen ist. Dass aber die Definition von Public Service-Aufträgen für Rundfunkveranstalter Sache der Mitgliedstaaten ist und diese dabei über weites Ermessen verfügen, hat das EU-Gericht erster Instanz zuletzt etwa in der Sache TV2 (siehe dazu hier) betont; ähnlich auch der EuGH in der Rs C-222/07 UTECA (siehe dazu hier). Die Mitgliedstaaten dürften sogar Must Carry-Verpflichtungen für Teleshopping-Angebote festlegen (siehe dazu hier).

Zumindest in einem Punkt hatte das deutsche Bundesverfassungsgericht in seinem letzten Rundfunk-Leiturteil vom September 2007 recht: "Rundfunk kann für die Verfolgung nicht nur publizistischer, sondern auch wirtschaftlicher Ziele eingesetzt werden."

PS - weil es sachlich dazupasst: die sogenannte "Gewinnspielsatzung" der deutschen Landesmedienanstalten ermöglicht es offenbar, dass nun auch Minderjährige bei Call In-Sendungen angesprochen werden - als hätte es noch eines weiteren Belegs für die Qualität dieses "Regulierungsinstruments" bedurft (siehe dazu in diesem Blog zB schon hier und hier).
Update (10.08.2009): Nach einem Bericht in DWDL.de hat 9Live beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einen Antrag auf einen Normenkontrolle hinsichtlich der Gewinnspielsatzung gestellt; ungeachtet dessen will sich der Sender aber neu positionieren, da Call-In-Formate nicht mehr so gut laufen.

Aus der wunderbaren Welt der deutschen Medienanstalten

Die deutsche Rundfunkregulierung ist eine Wunderwelt von Anstalten, gemeinsamen Stellen, Kommissionen, Direktorenkonferenzen, Beauftragten und manchen anderen Blüten föderaler Organisationskunst. Dazu kommt dann noch die Parallelwelt der Gremien, Konferenzen und Räte der öffentlich-rechtlichen Anstalten. In beiden Welten sind Freunde komplexer Organisationscharts und manchmal skurriler Abkürzungen gut aufgehoben.

Alle Medienanstalten sind bekannt staatsfern und unabhängig, auch wenn - natürlich ganz zufällig - so manche Präsidenten oder Direktoren früher in den Staats- bzw. Senatskanzleien tätig waren (zB Ring, Langheinrich, Hege, Schneider, etc.). Wie weit die Unabhängigkeit in der Praxis wirklich geht, wird derzeit am Fall der Bayerischen Landeszentrale für Neue Medien (BLM) in den Zeitungen aufgerollt, zB unter der Headline "Korruption bei bayrischer Medienaufsicht" in der taz oder unter "Fragwürdige Geschäfte im TV" bei der Sueddeutschen. (weitere Infos auch bei telemedicus und im epd). Der Vorsitzende des Medienrates der BLM selbst zitiert in seinem Bericht an den Medienrat - auch wenn es ihm eingestandenermaßen "nicht leicht fällt" - weitere Schlagzeilen, zB "Die Spezln aus dem Mediensumpf", "CSU-Filz in Reinkultur" oder "Heuchelei in höchsten Kreisen".

In der Sache selbst geht es - knapp zusammengefasst - um Darlehen, die der ehemalige Vorsitzende des Medienrates (bzw seine Lebensgefährtin) von einem Unternehmer erhalten hat, der wiederum wesentlich am - von der Genehmigung der BLM abhängigen - Veranstalter des "Bayern Journal" auf Sat 1 und RTL beteiligt war. Allein schon die Pressemitteilungen der BLM selbst (mit Titeln wie: "BLM-Präsident Ring ist seiner Informationspflicht gegenüber den Organen der BLM nachgekommen" oder "Vorwürfe, dass die BLM ihrer Aufsichtspflicht nicht nachkomme, gehen an den Tatsachen vorbei") bieten ein echtes Sittenbild bayerischer Medienregulierung, gemeinsam natürlich mit dem Bericht des Vorsitzenden und vor allem auch dem Bericht des Präsidenten der BLM. Dieser gesteht ein, "ungeachtet juristischer Implikationen" den Vorgang "als politisch brisant eingestuft" zu haben - und dann "die größten Anstrengungen auf die Ordnung der Zukunft" (heißt: nicht auf die Aufklärung des Geschehenen) verwendet zu haben.

Womit sich die Medienanstalten sonst noch so beschäftigen, zeigt ein zweites aktuelles Sittenbild: die Regulierung von "Call-In TV". Schon vor etwas zwei Jahren bedauerte der damalige Vorsitzende der "Gemeinsamen Stelle Programm, Werbung, Medienkompetenz der Landesmedienanstalten", dass es bei der Prüfung der Spiele "um höchst komplexe Sachverhalte" gehe, und dass ein Gesetz notwendig wäre, um dagegen vorgehen zu können. Auch und insbesondere die BLM, in deren Aufsichtsbereich einige der aktivsten Call-In-Anbieter tätig sind, konnte zu ihrem großen Bedauern leider nichts unternehmen, jedenfalls nicht vor dem Inkrafttreten der "Gewinnspielsatzung" (zu diesem Lehrstück in regulatory capture, courtesy of telemedicus, siehe schon hier). Und jetzt, wo die Gewinnspielsatzung ein paar Monate in Kraft ist: kann man leider auch nicht viel machen, zumindest bei den Geldbußen. Was man natürlich schon kann: weiter beobachten! Und zum Zuschauen wird Fernsehen ja gemacht.

[update 28.05.2009: wer weiterlesen will, kann das auch im 48-seitigen "Bericht der Geschäftsleitung" der BLM tun, der für die Sondersitzung des Medienrats der BLM am 26.05.2009 erstellt wurde; in dieser Sitzung wurde u.a. beschlossen, die Geschäftsführung der BLM mit der Ausarbeitung eines Verhaltenskodizes für die Organe, deren Mitglieder und die Beschäftigten der BLM auszuarbeiten.
update 12.08.2009: ein Porträt des BLM-Präsidenten findet sich in der Süddeutschen Zeitung vom 08.08.2009]

"Interaktives Unterhaltungsformat" aka Call-In-TV: regulatory capture in Bayern

Einfache, leicht nachvollziehbare Beispiele für regulatory capture kann man immer brauchen, wenn man sich mit Fragen der Wirtschaftsregulierung befasst. In diesem Sinne herzlichen Dank an Simon Möller und Christiane Müller von Telemedicus, die sich mit einer Programmbeschwerde betreffend diverse Call-In-Shows der Sender Kabel Eins, Viva und DSF an die Bayerische Landeszentrale für neue Medien (BLM) gewandt und die Antwort der BLM veröffentlicht haben.

Die BLM, die immerhin (knapp) innerhalb Jahresfrist antwortete, ist der Ansicht, die Call-In-Formate seien weder Werbung noch Teleshopping, sondern "ein interaktives Unterhaltungsformat". Diese Möglichkeit habe, so die BLM, auch der EuGH unter Rn. 38 des Urteils in der Rechtssache C-195/06 KommAustria / ORF explizit angesprochen. Stimmt natürlich - aber wörtlich sagte der EuGH dort Folgendes:

"Es kann nämlich nicht ausgeschlossen werden, dass der Fernsehveranstalter angesichts des Ziels der Sendung, in der das Spiel stattfindet, nur eine interaktive Gestaltung im Sinn hatte, dass er aber kein tatsächliches Dienstleistungsangebot im Bereich von Geldspielen abgeben wollte; dies gilt insbesondere, wenn das Spiel inhaltlich und zeitlich nur einen sehr kleinen Teil der Unterhaltungssendung ausmacht und aus diesem Grund nicht deren Charakter ..." (Betonung hinzugefügt)

Meines Erachtens lässt sich mit der Feststellung "Es sind interaktive Programmformate" (so die BLM nochmals gegen Ende des bei Telemedicus veröffentlichten Schreibens) nichts belegen, denn auch der Verkauf von Heizdecken via TV kann als interaktives Format ausgestaltet sein.

Die BLM zieht es jedenfalls vor, die in der Programmbeschwerde aufgezeigten Handlungsmöglichkeiten nicht zu nutzen und stattdessen zunächst einmal weiter zu beobachten (vielleicht könnte man auch zwischendurch wieder einmal beklagen, dass man nichts tun kann?) und zuzuwarten, bis das - durch den 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag ermöglichte - bürokratische Ungetüm der sogenannten "Gewinnspielsatzung" voraussichtlich irgendwann im Frühjahr 2009 in Kraft tritt. Eine Win-Win-Situation sozusagen für Sender, Freistaat und BLM:

• die Sender können zunächst praktisch weitermachen wie bisher, die Blütezeit des Formats scheint ohnehin vorbei zu sein; ab In-Kraft-Treten der Satzung halten sie sich eben an die Regeln, die ihnen zwar ein wenig, aber nicht zu viel weh tun, und die vor allem sicherstellen, dass es weiterhin Call-In-TV geben kann (irgendwie erinnert mich das Ganze an eine Geschichte von Günter Bruno Fuchs mit dem Titel "Ein Erlaß über die Ausübung des Diebstahls in ferner Zeit"),
• der Freistaat Bayern braucht sich nicht zu sorgen, dass die in Bayern niedergelassenen Call-In-Sender sich einen "regulatorisch liberaleren" Standort (in NRW? in Luxemburg?) suchen (im Gegenteil, Unterföhring entwickelt ja zuletzt eine gewisse Anziehungskraft),
• und die - stets staatsferne - BLM schließlich kann die Gewinnspielsatzung dann auslegen und ihre Einhaltung kontrollieren, womit sie eine Zeit lang wieder ganz gut beschäftigt sein wird.
  

Außerhalb der Win-Win-Situation bleiben, wie in Fällen von regulatory capture üblich, die öffentlichen Interessen, hier an einem wirksamen Vollzug der Vorgaben der Fernseh- bzw. Mediendienste-RL. Die Gewinnspielsatzung (ich werde sie in memoriam G.B. Fuchs in Hinkunft als "Erlass über die Ausübung des Call-In-TVs" bezeichnen) aber hat ihr implizites Ziel erreicht: den Erhalt der Call-In-Sender zu sichern.

"wir wollen das Geld unter die Leute bringen": gebührenfinanziertes Call In-TV?

"Es geht um eine saublöde Frage, es geht echt um a Fråg’, wo ma sich denkt, spinnen die jetzt, aber es is ja Wurscht, es geht um 500,- Euro und die Frage is einfach, des is des Wichtigste!" - Der Bundeskommunikationssenat (BKS) gibt in seinem Bescheid vom 1. 9. 2008 betreffend die - mittlerweile eingestellte - Sendung "Quiz-Express" des ORF ausführlich wieder, wie die konkret geprüfte Sendung so abgelaufen ist, einschließlich wörtlicher Zitate der bemerkenswerten Ausführungen des Moderators (auch das Zitat in der Überschrift zu diesem Blogeintrag - "wir wollen das Geld unter die Leute bringen" - stammt aus diesem Transkript).

Mit dem nun veröffentlichten Bescheid hat der BKS die Sache Quiz-Express abgeschlossen, nachdem seine Vorlagefragen an den EuGH mit dessen Urteil vom 18.10.2007, C-195/06, KommAustria / Österreichischer Rundfunk, beantwortet worden waren (siehe dazu auch hier und hier). Der BKS kam dabei - wenig überraschend - zum Ergebnis, dass es sich bei dieser Sendung um Teleshopping handelte, was dem ORF aber nach § 13 Abs 2 ORF-G untersagt ist.

"Eindeutig ergibt sich bereits aus dem Sachverhalt, dass der Hauptzweck der Sendung 'Quiz Express' sowohl qualitativ als auch quantitativ im Wesentlichen darin besteht, das fragliche Gewinnspiel zu veranstalten, an dem sich Zuseher der Sendung durch Anwählen einer Mehrwertnummer beteiligen können: ...

Soweit der ORF behauptet, dass er durch die Sendung Quiz Express auch andere Ziele verfolgt habe (etwa Ausbildung von Moderatoren in Live-Sendungen, probeweises interaktives Angebot für die Zuseher), ist festzuhalten, dass diese Ziele nach Auffassung des Bundeskommunikationssenates gegenüber dem wirtschaftlich motivierten Gewinnspiel und der dadurch ermöglichten Lukrierung von Einnahmen deutlich in den Hintergrund treten. Es handelt sich daher jedenfalls um ein entgeltliches Angebot einer Dienstleistung iSd § 13 Abs. 2 ORF-G (vgl. EuGH 18.10.2007, C-195/06, KommAustria gegen ORF, Rz 32 mwN)."

Das mit der Moderatorenausbildung ist ein interessantes Argument: der BKS führte dazu nicht nur aus, dass die Moderation "beinahe ausschließlich auf Aufforderungen beschränkt [sei], die Erbringung der Dienstleistung – nämlich die Benützung der Mehrwertnummer um an einem Gewinnspiel teilzunehmen – zu fördern", sondern setzte dabei demonstrativ auch den Begriff "Moderation" unter Anführungszeichen (ebenso wie - auf Seite 3 und 4 des Bescheids - auch das Wort "Fragen", die im Quiz gestellt wurden).

Soweit, so unspektakulär. Der BKS hatte den ORF - auf Grund des Urteils des EuGH - aber auch aufgefordert, Zahlen zur Sendung vorzulegen. Wörtlich heißt es dazu im Bescheid:

"Der ORF war jedoch nicht bereit, der Aufforderung des Bundeskommunikationssenates nachzukommen, aussagekräftige Unterlagen über die Zahl der während der Sendung eingegangenen Anrufe sowie die dadurch erzielten Einnahmen vorzulegen. ...

Weiters brachte der ORF vor, dass ... die Erträge letztlich nicht ins Gewicht fielen. Vielmehr seien aufgrund der verursachten Mehraufwendungen keine Erträge durch die Sendung 'Quiz Express' abgeworfen wurden."

Dass aus der Sendung "– wie auch der ORF in seiner Stellungnahme grundsätzlich einräumt –" insgesamt kein Gewinn erzielt wurde, ist zwar für die Qualifikation als Teleshopping irrelevant - aber das kann man doch wohl nicht anders verstehen, als dass auch Einnahmen aus dem Programmentgelt zur Finanzierung dieser (mittlerweile eingestellten) Call In-Sendung herangezogen werden mussten. Abzockfernsehen zu machen, ohne wirklich abzuzocken, ist tatsächlich eine innovative Programmleistung. Und wahrscheinlich kann man das Ganze auch als besonderes Beispiel für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Programmauftrags darstellen: vielleicht nach § 4 Abs 1 Z 17 ORF-G ("Förderung des Verständnisses für wirtschaftliche Zusammenhänge").

Penetrante Mitspiel-Aufforderungen, unaufmerksame Fernsehzuschauer, geringer Unterhaltungswert

In einem Urteil des Oberlandesgerichtes Wien kommt eine (mittlerweile eingestellte) Gewinnspielsendung nicht gut weg (und nein, diesmal handelt es sich nicht um den ORF-"Quiz-Express", der Gegenstand des anhängigen EuGH-Verfahrens ist - siehe dazu hier und hier -, sondern um ein gar nicht so unähnliches "Quiz" eines privaten Rundfunkveranstalters).
Das OLG Wien gab in seinem Urteil in zweiter Instanz (die ordentliche Revision wurde nicht zugelassen) der auf das UWG - wegen irreführender Werbung - gestützten Unterlassungsklage des Vereins für Konsumenteninformation statt, und fand dabei recht deutliche Worte:

"Schon alleine die vom Erstgericht zutreffend konstatierte 'Penetranz' dieser Aufforderungen zum Wählen der Mehrwertnummer zeigt, dass diese nicht bloß zum Zwekc der Erklärung von Spielregeln, sondern der Bewerbung des von der Beklagten im Rahmen der Ausübung ihres Gewerbes veranstalteten Gewinnspieles dienten, zumal die Beklagte aus jedem Versuch einer Teilnahme [...] direkt Profit zog."

"Beim durchschnittlichen Fernsehzuschauer [kann] schon allgemein kein hoher Konzentrations- und Aufmerksamkeitsgrad vorausgesetze werden. Dies gilt [...] um so mehr für die vorliegende Sendung, welche keinen Informations- und nur einen sehr geringen Unterhaltungswert hat und über den Großteil der Sendedauer von zwei Stunden fast ereignislos verläuft, zumal die Lösung des Rätsels nach spätestens 30 Minuten jedem Zuseher klar ist [...]"

"Nun sind aber das Konzept der vorliegenden Sendung und die Werbeaussagen der Moderatorin gerade dazu angelegt, den Zuseher von solchen vernünftigen Überlegungen abzuhalten, ihn zu unüberlegten, spontanen Anrufen zu animieren und seine Aufmerksamkeit gerade von der Tatsache der Kostenersatzpflicht auch für fehlgeschlagene Anrufe abzulenken."

Währenddessen befassen sich die deutschen Medienwächter weiter mit dem Grundsätzlichen: eine Norm muss her! Die "GSPWM-Pressemitteilung" (das nennen die wirklich so! das "M" steht übrigens für Medienkompetenz!) ist übertitelt:

"Schneider zu Gewinnspielen im Fernsehen: 'Im Interesse der Nutzer ist eine präzise Rechtsgrundlage nötig' "

Natürlich braucht es nicht irgendeine Norm, sondern eine Änderung des Rundfunkstaatsvertrages, der damit auch mit so zentralen Fagen des Rundfunkrechts wie dem "Hot Button" angereichert werden könnte. Mein Vorschlag für einen Titel: "X. Änderung des Rundfunkstaatsvertrages, mit der zur Gewährleistung reeller Gewinnchancen Bestimmungen zur Verwendung heißer Knöpfe oder Summer ["Hot Button/Buzzer"] bei Fernseh-Gewinnspielen getroffen werden". Natürlich könnte man dann auch noch vorsehen, dass jede Landesmedienanstalt weitere Richtlinien festlegen sollte, schließlich geht es ja, wie Schneider in der Pressemitteilung betont, "um höchst komplexe Sachverhalte"!

"Die Lösung des Spiels darf nicht unangemessen erschwert sein"

Die deutschen Landsmedienanstalten beschäftigen sich wieder einmal mit den Regeln für Call-In-Sendungen: in einer Pressemitteilung der "Gemeinsamen Stelle Programm, Werbung, Medienkompetenz" (GSPWM) vom 3.5.2007 über ein Gespräch mit Fernsehveranstaltern und dem Verband Privater Rundfunk und Telemedien heißt es dazu:

"Beide Seiten haben sich in dem Gespräch grundsätzlich auf die Anwendungs- und Auslegungsregeln der Landesmedienanstalten in der Entwurfsfassung vom 2. April 2007 als Grundlage des weiteren Handelns geeinigt."

Nun kann es schon sein, dass es schwierig genug ist, eine Einigung unter den Landesmedienanstalten herbeizuführen, und dass auch bei den privaten Fernsehveranstaltern Meinungsverschiedenheiten bestehen. So dürfte die Pressemeldung aber nicht gemeint sein, denn aus dem Zusammenhang ist zu erschließen, dass es nicht um die Einigung in den jeweiligen Verbänden ging, sondern um eine Einigung zwischen der GSPWM einerseits und den Fernsehveranstaltern und dem VPRT andererseits - auch wenn die Medienprofis von der GSPWM das sprachlich nicht so klar hinbekommen haben (andererseits: wo waren eigentlich die Medienprofis, als die Abkürzung GSPWM erfunden wurde?). Die Gewinnspielregeln wurden in einzelnen Punkten adaptiert, sodass jetzt etwa klar ist, dass Irreführung und Falschinformation nicht nur in der Moderation, sondern auch in Einblendungen usw unzulässig ist - zumindest, wenn man der Pressemeldung folgt: "grundsätzlich". Außerdem soll die Lösung des Spiels nicht unangemessen erschwert sein.

Für die Lösung eines in diesem Zusammenhang höchst interessanten Spiels wird es in naher Zukunft zumindest einen ersten Anhaltspunkt geben: für den 24.5.2007 werden die Schlussanträge des Generalanwaltes am EuGH in der Rechtssache C-195/06 Österreichischer Rundfunk erwartet. In dieser Vorabentscheidungssache geht es um die Frage, ob nach der Fernsehrichtlinie unter Teleshopping "auch Sendungen oder Sendungsteile zu verstehen sind, in denen den Zusehern vom Fernsehveranstalter die Möglichkeit angeboten wird, sich durch die unmittelbare Anwahl von Mehrwert-Telefonnummern und damit entgeltlich an einem Gewinnspiel eben dieses Fernsehveranstalters zu beteiligen".

Das Verfahren betrifft übrigens nicht etwa einen privaten Fernsehveranstalter, sondern den öffentlich-rechtlichen ORF, der jedenfalls unter Generaldirektorin Lindner meinte, auf Call-In-Quiz-Sendungen nicht verzichten zu können - die Sendung "Quiz-Express" gab denn auch den Anlass für das nun beim EuGH anhängige Verfahren (das Bild oben ist ein Screenshot aus einer Quiz-Express-Sendung).

Nachtrag 9.5.2007: eine andere öffentlich-rechtliche Fernsehanstalt (ARD) - die selbst keine Call-In Gewinnspiele gemacht hat - hat recherchiert, wie solche Gewinnspiele bei 9live ablaufen; hier der link zu einem Bericht darüber in der Süddeutschen.