In der Krise lieber kommunizieren als dinieren: Ofcom Report (und anderer Lesestoff)

"Consumers prefer communications over celebrations in recession", so fasst die britische Regulierungsbehörde Ofcom wesentliche Ergebnisse ihres aktuellen Communications Market Report 2009 (pdf) zusammen (Presseaussendung; siehe auch die Übersicht über die Daten): "When asked which items consumers were likely to cut back on in the recession, 47 per cent would choose to cut back on going out for dinner ... only a fifth (19 per cent) who would cut back on mobile phone spend, 16 per cent on TV subscriptions and 10 per cent on their broadband services."

Wenig überraschend ist, dass die Ofcom-Leute wieder ganz beeindruckt davon sind, wie gut es den Menschen dank ihrer Arbeit geht ("People taking control and getting good deals in downturn"), auch wenn es für sie sonst manchmal weniger zu lachen gibt (siehe zB "Tories would cut Ofcom powers", Maggie Bown: Why I have sympathy for Cameron's view on Ofcom's policy role", "Ofcom hits back at David Cameron", "Ofcom is out of date", "Does Ofcom deserve it?", "Ofcom trims pay at top", usw).

In diesem Zusammenhang gleich noch Hinweise auf weiteren Lesestoff:

• Zum Vergleich mit dem Ofcom-Bericht zunächst einmal Links auf die Berichte anderer Regulierungsbehörden: BAKOM Jahresbericht 2008 (Schweiz), Bundesnetzagentur-Jahresbericht 2008 (Deutschland), FCC Financial Year 2008 Performance and Accountability Report (USA; siehe dazu auch den FCC Strategic Plan 2009-2014); zum aktuellen Kommunikationsbericht der österreichischen Regulierungsbehörde siehe in diesem Blog bereits hier.
• Die BBC musste sich - aus vielen verschiedenen Anlässen - mit Fragen des guten Geschmacks und der Moral auseinandersetzen: das Ergebis ist ein Bericht mit dem Titel "Taste, Standards And The BBC: Public Attitudes To Morality, Values And Behaviour In UK Broadcasting", begleitet von entsprechender Publikumsforschung (key findings from audience research, quantitative research, qualitative research, literature review); siehe dazu auch die Presseaussendung release und das Statement des BBC Trust.
• Wesentlichster Auslöser der Diskussion um die Standards in der BBC war der "Sachsgate"-Fall, der in allen Details in dieser Ofcom-Entscheidung nachgelesen (und hier nachgehört) werden kann, mit der der BBC eine Strafe von 150.000 GBP auferlegt wurde (überhaupt verhängte Ofcom zuletzt mehr Strafen, siehe die Presseaussendung "Record year for fines issued by Ofcom")
• Und weil es so viele Beschwerden und Strafen gab ("over the last 18 months we have handled a significant number of increasingly complex cases and imposed an unprecedented number of statutory sanctions on broadcasters") will Ofcom auch das Verfahren zur Behandlung von Beschwerden über Rundfunkveranstalter ändern - die Konsultation läuft noch bis 21. August.
• Und schließlich ist auch noch auf den jährlichen Public Service Broadcasting Report von Ofcom zu verweisen (Summary).
• Internationale Daten zu den Komunikatiosnmärkten bringt der OECD Communications Outlook 2009, dessen Zahlen allerdings aus methodischen Gründen mit gewisser Vorsicht zu beurteilen sind ("Statistics we can all fight over!" schreibt Rudolf van der Berg; zur Problematik von "high usage baskets" siehe in anderem Zusammenhang auch hier).
• Und weil ich damit schon bei problematischen Statistiken angekommen bin: Rob Frieden beschäftigt sich in seinem neuen Aufsatz "Lies, Damn Lies and Statistics: Developing a Clearer Assessment of Market Penetration and Broadband Competition in the United States" mit den problematischen Zahlenangaben der FCC zum Breitbandangebot in der USA; und auch wenn es um spezifische Fragen zum US-Markt geht, sind gewisse Muster in der Kommunikation auch in Europa gut wiederzuerkennen.
  
• Auch dazu: hier eines der ersten detaillierteren Interviews mit dem neuen FCC-Chef Julius Genachowski.
• Und schließlich, sozusagen der Vollständigkeit halber, der Bericht der Europäischen Kommission über die digitale Wettbewerbsfähigkeit Europas ("Digital economy can lift Europe out of crisis, says Commission report" - soetwas in diese Richtung wird man von Kommissarin Reding wohl auch beim Telekom-Forum am 27. August hören); siehe dazu die Website zum Bericht, Presseaussendung, i2010 Benchmarking (Übersicht), Digital Literacy Review 1 (Annex), 2, 3 (Annex), 4. Die einzige im Bericht (Annex zu Teil 3) vorkommende österreichische "good practice initiative" ist übrigens bezeichnenderweise schon längst wieder eingestellt.
  

Aus der wunderbaren Welt der deutschen Medienanstalten

Die deutsche Rundfunkregulierung ist eine Wunderwelt von Anstalten, gemeinsamen Stellen, Kommissionen, Direktorenkonferenzen, Beauftragten und manchen anderen Blüten föderaler Organisationskunst. Dazu kommt dann noch die Parallelwelt der Gremien, Konferenzen und Räte der öffentlich-rechtlichen Anstalten. In beiden Welten sind Freunde komplexer Organisationscharts und manchmal skurriler Abkürzungen gut aufgehoben.

Alle Medienanstalten sind bekannt staatsfern und unabhängig, auch wenn - natürlich ganz zufällig - so manche Präsidenten oder Direktoren früher in den Staats- bzw. Senatskanzleien tätig waren (zB Ring, Langheinrich, Hege, Schneider, etc.). Wie weit die Unabhängigkeit in der Praxis wirklich geht, wird derzeit am Fall der Bayerischen Landeszentrale für Neue Medien (BLM) in den Zeitungen aufgerollt, zB unter der Headline "Korruption bei bayrischer Medienaufsicht" in der taz oder unter "Fragwürdige Geschäfte im TV" bei der Sueddeutschen. (weitere Infos auch bei telemedicus und im epd). Der Vorsitzende des Medienrates der BLM selbst zitiert in seinem Bericht an den Medienrat - auch wenn es ihm eingestandenermaßen "nicht leicht fällt" - weitere Schlagzeilen, zB "Die Spezln aus dem Mediensumpf", "CSU-Filz in Reinkultur" oder "Heuchelei in höchsten Kreisen".

In der Sache selbst geht es - knapp zusammengefasst - um Darlehen, die der ehemalige Vorsitzende des Medienrates (bzw seine Lebensgefährtin) von einem Unternehmer erhalten hat, der wiederum wesentlich am - von der Genehmigung der BLM abhängigen - Veranstalter des "Bayern Journal" auf Sat 1 und RTL beteiligt war. Allein schon die Pressemitteilungen der BLM selbst (mit Titeln wie: "BLM-Präsident Ring ist seiner Informationspflicht gegenüber den Organen der BLM nachgekommen" oder "Vorwürfe, dass die BLM ihrer Aufsichtspflicht nicht nachkomme, gehen an den Tatsachen vorbei") bieten ein echtes Sittenbild bayerischer Medienregulierung, gemeinsam natürlich mit dem Bericht des Vorsitzenden und vor allem auch dem Bericht des Präsidenten der BLM. Dieser gesteht ein, "ungeachtet juristischer Implikationen" den Vorgang "als politisch brisant eingestuft" zu haben - und dann "die größten Anstrengungen auf die Ordnung der Zukunft" (heißt: nicht auf die Aufklärung des Geschehenen) verwendet zu haben.

Womit sich die Medienanstalten sonst noch so beschäftigen, zeigt ein zweites aktuelles Sittenbild: die Regulierung von "Call-In TV". Schon vor etwas zwei Jahren bedauerte der damalige Vorsitzende der "Gemeinsamen Stelle Programm, Werbung, Medienkompetenz der Landesmedienanstalten", dass es bei der Prüfung der Spiele "um höchst komplexe Sachverhalte" gehe, und dass ein Gesetz notwendig wäre, um dagegen vorgehen zu können. Auch und insbesondere die BLM, in deren Aufsichtsbereich einige der aktivsten Call-In-Anbieter tätig sind, konnte zu ihrem großen Bedauern leider nichts unternehmen, jedenfalls nicht vor dem Inkrafttreten der "Gewinnspielsatzung" (zu diesem Lehrstück in regulatory capture, courtesy of telemedicus, siehe schon hier). Und jetzt, wo die Gewinnspielsatzung ein paar Monate in Kraft ist: kann man leider auch nicht viel machen, zumindest bei den Geldbußen. Was man natürlich schon kann: weiter beobachten! Und zum Zuschauen wird Fernsehen ja gemacht.

[update 28.05.2009: wer weiterlesen will, kann das auch im 48-seitigen "Bericht der Geschäftsleitung" der BLM tun, der für die Sondersitzung des Medienrats der BLM am 26.05.2009 erstellt wurde; in dieser Sitzung wurde u.a. beschlossen, die Geschäftsführung der BLM mit der Ausarbeitung eines Verhaltenskodizes für die Organe, deren Mitglieder und die Beschäftigten der BLM auszuarbeiten.
update 12.08.2009: ein Porträt des BLM-Präsidenten findet sich in der Süddeutschen Zeitung vom 08.08.2009]

"Richter wie Schakale": Scalias starke Worte zu "fleeting expletives"

Antonin Scalia, Richter am US Supreme Court, ist nicht nur für seine konservativen Ansichten bekannt, sondern auch für seine starken Worte und oft untergriffigen Bemerkungen über Richterkollegen. Der "Kuhmist in der Prada-Tasche"-Fall FCC v. Fox (siehe dazu schon hier, hier und hier), in dem gestern die Entscheidung verkündet wurde, bot ihm dazu wieder Gelegenheit.

Der Fall selbst ist weniger wegen der Frage interessant, ob man amerikanische Kinder wirklich vor exakt sieben Worten schützen muss, auch wenn sie bloß flüchtig geäußert werden, sondern wegen der Auseinandersetzung über die gerichtliche Kontrolle von (unabhängigen) Regulierungsbehörden, über die es zwischen den Richtern Scalia und Breyer unterschiedliche Auffassungen gibt. Knapp zusammengefasst: Breyer - seine Auffassung blieb in der Minderheit - meint, dass die FCC als unabhängige Regulierungsbehörde sich nicht einfach nach dem politischen Wind richten darf und es daher eine strenge gerichtliche Kontrolle geben muss; im Falle von Policy-Änderungen auch über die ausreichende Begründung der vorgenommenenn Änderungen. Scalia, der die Mehrheitsmeinung verfasste, meint dagagen, dass die FCC nur von der Einflussnahme des Präsidenten geschützt sein soll, nicht aber von politischem Druck aus dem Kongress. Es gäbe keinen Grund, schreibt Scalia, dass sich Bundesrichter - wie Schakale, die dem Löwen die Beute stehlen - etwas von jener Macht aneignen, die der Kongress dem Präsidenten entrissen hat. (Im Original: "There is no reason to magnify the separation-of-powers dilemma posed by the Headless Fourth Branch, […] by letting Article III judges—like jackals stealing the lion’s kill—expropriate some of the power that Congress has wrested from the unitary Executive.")

Scalia hat damit immerhin vier seiner Kollegen am Supreme Court, die gegen die Mehrheitsentscheidung stimmten, mit Schakalen verglichen - und anders als bei den "fleeting expletives", um die es in diesem Fall auch ging, kann man wohl kaum sagen, dass es sich dabei um flüchtige Bemerkungen handelt, die ihm bloß "herausgerutscht" sind.

Hier noch die Auseinandersetzung Breyer / Scalia im Wortlaut; zunächst aus Breyers dissenting opinion:

“I begin with applicable law. That law grants those in charge of independent administrative agencies broad authority to determine relevant policy. But it does not permit them to make policy choices for purely political reasons nor to rest them primarily upon unexplained policy preferences. Federal Communications Commissioners have fixed terms of office; they are not directly responsible to the voters; and they enjoy an independence expressly designed to insulate them, to a degree, from “‘the exercise of political oversight.’” […] That insulation helps to secure important governmental objectives, such as the constitutionally related objective of maintaining broadcast regulation that does not bend too readily before the political winds. But that agency’s comparative freedom from ballot-box control makes it all the more important that courts review its decision making to assure compliance with applicable provisions of the law—including law requiring that major policy decisions be based upon articulable reasons. …
[T]he FCC’s answer to the question, “Why change?” is, “We like the new policy better.” This kind of answer, might be perfectly satisfactory were it given by an elected official. But when given by an agency, in respect to a major change of an important policy where much more might be said, it is not sufficient.” [Betonung hinzugefügt]

Die Antwort Scalias, in der Mehrheitsmeinung:

"JUSTICE BREYER purports to “begin with applicable law,” [...] but in fact begins by stacking the deck. He claims that the FCC’s status as an “independent” agency sheltered from political oversight requires courts to be “all the more” vigilant in ensuring “that major policy decisions be based upon articulable reasons.” Not so. The independent agencies are sheltered not from politics but from the President, and it has often been observed that their freedom from presidential oversight (and protection) has simply been replaced by increased subservience to congressional direction. […] Indeed, the precise policy change at issue here was spurred by significant political pressure from Congress. Regardless, it is assuredly not “applicable law” that rulemaking by independent regulatory agencies is subject to heightened scrutiny. […] There is no reason to magnify the separation-of-powers dilemma posed by the Headless Fourth Branch, […] by letting Article III judges—like jackals stealing the lion’s kill—expropriate some of the power that Congress has wrested from the unitary Executive.” [Betonung hinzugefügt]

Ob die Beschränkung auch der fleeting expletives verfassungsrechtlich zulässig ist, hat der Supreme Court übrigens nicht entschieden, da diese Frage in der Unterinstanz nicht Gegenstand war.

Update15. Jänner 2010: Zum neuerlichen Hearing vor dem Second Circuit Court of Appeals siehe den Bericht bei informationoverlord und die Aufzeichnung der Verhandlung auf C-Span.

Das Ende der Regulierungsferien ist nahe: Schlussanträge zu C-424/07 Kommission / Deutschland

Die Sache wurde nicht gerade emotionslos geführt: als die deutsche Politik vor bald drei Jahren partout nicht zur Kenntnis nehmen wollte, dass Marktdefinition und Marktanalyse nach dem Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste Sache der Regulierungsbehörde (und nicht des Gesetzgebers) sein müssen, reagierte Kommissarin Reding recht direkt: die deutsche Argumentation sei eines Winkeladvokaten würdig, meinte sie. Wenige Tage nach dem Inkrafttreten der TKG-Änderung mit der Regelung zu den neuen Märkten (siehe näher bereits hier) schickte die Kommission das Aufforderungsschreiben im Vertragsverletzungsverfahren und kündigte außerdem zeitgleich an, so schnell als möglich Klage beim EuGH zu erheben (Presseaussendungen folgten auch zur zweiten Stufe des Verfahrens und zur Beschlussfassung über die Klagserehebung).

"Das ungestüme Vorgehen der Kommission ist bedauerlich", meint dazu Generalanwalt Poiares Maduro in seinen heute veröffentlichten Schlussanträgen in dieser Rechtssache C-424/07 Kommission / Deutschland. In der Sache selbst aber kann auch er keinen Ansatzpunkt dafür finden, dass die von Deutschland getroffene Regelung mit dem Rechtsrahmen vereinbar wäre.

"Durch die Änderungen des TKG hat Deutschland die Regulierungsmöglichkeiten auf neuen Märkten beschränkt", stellt der Generalanwalt am Beginn seiner Würdigung fest (RNr. 43). Er unterscheidet dann zwischen den materiell-rechtlichen Fragen betreffend den Gestaltungsspielraum Deutschlands bei der Umsetzung des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens einerseits und den verfahrensrechtlichen Fragen (inwieweit die Änderungen des TKG in den Entscheidungsfindungsprozess der deutschen Regulierungsbehörde bezüglich einer Intervention gemäß dem gemeinschaftlichen Rechtsrahmen eingreifen) andererseits. Zunächst prüft er die materiell-rechtlichen Fragen, nämlich

• "Darf Deutschland eine grundsätzliche Freistellung neuer Märkte von der Regulierung vorsehen?
• Darf Deutschland das Ermessen der deutschen Regulierungsbehörde insoweit einschränken, als bei einer Intervention auf neuen Märkten vorrangig ein bestimmtes Regulierungsziel zu berücksichtigen ist?"

Beide Fragen beantwortet er mit einem klaren Nein; in RNr 52 bis 54 schreibt er:

"Letztlich geht es um eine politische Entscheidung: Soll die Regulierung eingeschränkt und sollen die mit beträchtlicher Marktmacht einhergehenden Folgen geduldet werden, um Infrastrukturinvestitionen zu begünstigen?
53 Normalerweise wäre Deutschland eine solche politische Entscheidung ohne Weiteres gestattet – nicht jedoch, wenn eine gemeinschaftliche Regulierung des Telekommunikationssektors vorgesehen ist. Hier hat der Gemeinschaftsgesetzgeber bereits entschieden, diesen Sektor der Regulierung zu unterwerfen – mit all den damit verbundenen Eingriffsmöglichkeiten.
54 Der Telekommunikationssektor umfasst zweifellos auch die neuen Märkte im Sinne von § 3 Nr. 12b TKG. Deutschland kann daher die Entscheidung des Gemeinschaftsgesetzgebers nicht rückgängig machen und diese neuen Märkte grundsätzlich von der Regulierung freistellen."

Der Grundsatz, dass neue Märkte nicht der Regulieung unterliegen, ist auch nicht, wie Deutschland geltend macht, bereits im gemeinschaftlichen Rechtsrahmen verankert; der Gemeinschaftsgesetzgeber habe den Schritt von "einer lediglich zurückhaltenden Empfehlung" (in den Leitlinien zur Marktanalyse, siehe dort Nr. 32) zu einem verbindlichen Rechtsgrundsatz nicht beabsichtigt (RNr 55 und 58).

Und zur zweiten Frage hält der Generalanwalt fest, dass die Abwägung zwischen den Zielen des Rechtsrahmens den nationalen Regulierungsbehörden zusteht. Die Rolle des nationalen Gesetzgebers ist darauf beschränkt, dafür zu sorgen, dass die nationalen Regulierungsbehörden alle erforderlichen Maßnahmen zur Verfolgung dieser Ziele treffen (RNr. 64- 67):

"Mit anderen Worten: Die Entscheidung eines nationalen Gesetzgebers, dass ein bestimmtes Ziel vorrangig zu berücksichtigen ist, greift praktisch in die vom Gemeinschaftsgesetzgeber vorgesehenen Modalitäten der konkreten Marktbeurteilung ein, die nämlich von den nationalen Regulierungsbehörden unter Berücksichtigung der verschiedenen Ziele im jeweiligen Einzelfall vorgenommen werden soll. Das Fehlen einer Regelung zur Festlegung einer Rangfolge der im gemeinschaftlichen Rechtsrahmen genannten Ziele und das sich aus diesem Fehlen zwangsläufig ergebende Ermessen der nationalen Regulierungsbehörden waren daher vom Gemeinschaftsgesetzgeber genau beabsichtigt.
67 Daher darf Deutschland das der deutschen Regulierungsbehörde bei der Intervention auf neuen Märkten zustehende Ermessen nicht durch Vorgaben wie die in § 9a Abs. 2 TKG normierten einschränken, wonach ein bestimmtes Regulierungsziel vorrangig zu berücksichtigen ist."

Damit steht nach der Auffassung des Generalanwalts fest, dass die Änderungen des deutschen TKG hinsichtlich der Interventionsmöglichkeiten der deutschen Regulierungsbehörde über den Deutschland zustehenden Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung des gemeinschaftlichen Rechtsrahmens hinausgehen; auf die Frage, ob Deutschland mit diesen Änderungen auch seine Verpflichtungen bezüglich der verfahrensrechtlichen Angelegenheiten verletzt hat, kommt es daher nicht mehr an.

"Parachuting in" - Umbau der Regulierungsbehörde?

Angeblich haben sich SPÖ und ÖVP wieder einmal auf das Medienkapitel für ein gemeinsames Regierungsprogramm geeinigt (auch wenn es noch nicht klar ist, ob eine gemeinsame Regierung zustandekommt - aber auch das ist ja nicht wirklich neu).
Und wieder einmal soll es dabei auch Änderungen für die Medienbehörde geben, die "künftig nach europäischem Vorbild neu aufgestellt werden" soll.

Sollte das mit dem "europäischen Vorbild" ernst gemeint sein, dann scheint mir die Aufgabe nicht ganz einfach, denn die Medienbehörden bieten in Europa ein ziemlich vielfältiges Bild. Soll das Vorbild der französische CSA sein, der unter anderem die Einhaltung der Sprachregelungen und des Mindestanteils an französischen Chansons im Programm überwacht und sekundengenau über die Redezeit von Politikern im Fernsehen Buch führt? Die wunderbare Welt der Gremien, Räte und Kommissionen der deutschen Landesmedienanstalten mit ihren staatsfernen Präsidenten oder Direktoren, die bloß ganz zufällig früher in den Staats- bzw. Senatskanzleien tätig waren (zb Ring, Langheinrich, Hege, Schneider, etc.)? Oder orientiert man sich eher am technokratisch ausgerichteten britischen Ofcom, das wie ein Consulting-Business, mit geschäftsführenden und nicht geschäftsführenden Board-Mitgliedern, geführt wird? Nicht nur die Strukturen, auch die Aufgaben der Medienbehörden sind in fast jedem europäischen Land verschieden (vor allem auch in der Frequenzverwaltung oder der Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk).

Aber der Zeitung kann man auch entnehmen, dass die neue Medienbehörde "aus vier Senaten bestehen [soll], von denen einer für den ORF zuständig ist. Diese Kompetenz liegt bisher beim Bundeskommunikationssenat BKS. Die weiteren Senate sollen über die privaten Anbieter, die Telekom beziehungsweise die Post wachen."

Soll also eine Regulierungsbehörde für Rundfunk, Telekom und Post zuständig sein, dann bleibt wohl nur mehr ein anderes europäisches Land als Vorbild: Slowenien. Die Agencija za pošto in elektronske komunikacije (APEK), mit einem von der Regierung bestellten Direktor und zwei unabhängigen Kommissionen (eine für Rundfunk und eine für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste), reguliert dort auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und den Postmarkt.

Aber wahrscheinlich soll das "europäische Vorbild" nicht mehr bedeuten, als dass die Medienbehörde weisungsfrei gestellt wird, womit der einschlägigen Europaratsempfehlung entsprochen wird.

Wie man den möglichen Umbau einer Regulierungsbehörde nach einer Neuwahl auch angehen kann, zeigt aktuell wieder ein Blick in die USA. Das Übergangsteam des kommenden Präsidenten hat ein "FCC Agency Review Team" zusammgestellt, geleitet von Susan Crawford (in diesem Blog schon hier kurz vorgestellt) und Kevin Werbach, zwei Uni-Professoren mit einschlägiger praktischer Erfahrung. In der stets etwas martialisch formulierenden amerikanischen Presse werden die Agency Review Teams mit Luftlandetruppen verglichen, die ab kommender Woche abgesetzt werden: "parachuting in".

EuGH zur polnischen Regulierungsbehörde - Kommission nur teilweise erfolgreich

Die nationalen Regulierungsbehörden (NRB) nehmen im gemeinschaftlichen Telekomrecht eine zentrale Rolle ein - und die Kommission wacht daher besonders genau darüber, dass die Mitgliedstaaten den NRBs auch tatsächlich alle nach den Richtlinien notwendigen Befugnisse - aber auch nur diese - einräumen. Schon in mehreren Fällen hat die Kommission in diesem Zusammenhang Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, besonderes Interesse gilt dabei natürlich der Rechtssache C-424/07 Kommission/Deutschland ("Regulierungsferien"), außerdem ist noch eine Sache anhängig, in der es um die Unabhängigkeit der NRB geht (C-309/08 Kommission/Polen).

In den beiden bereits vom EuGH entschiedenen Vertragsverletzungsverfahren war die Kommission allerdings nicht sehr erfolgreich. Gegen Finnland verlor die Kommission schon im Jänner dieses Jahres zur Gänze (siehe dazu hier), heute hat der EuGH der Kommission im (diesbezüglich ersten) Verfahren gegen Polen (C-227/07) auch nur teilweise Recht gegeben.

Der EuGH kam zum Ergebnis, dass die Republik Polen Art. 4 Abs. 1 der Zugangsrichtlinie 2002/19/EG nicht ordnungsgemäß umgesetzt hat. In dieser Bestimmung ist vorgesehen, dass die Betreiber öffentlicher Kommunikationsnetze berechtigt und auf Antrag verpflichtet sind, über die Zusammenschaltung zu verhandeln; im polnischen Telekom-Gesetz wurde diese Verpflichtung über die Zusammenschaltung hinaus auf den gesamten Zugangsbereich ausgedehnt - eine solche Verpflichtung müsste aber gegebenenfalls erst durch Entscheidung der NRB nach einem Marktanalyseverfahren auferlegt werden.

Mit der zweiten Rüge ist die Kommission allerdings abgeblitzt. Die Kommission sah nämlich auch Art Abs 1 erster Unterabsatz der ZugangsRL als nicht ausreichend umgesetzt, da das polnische Telekom-Gesetz einen recht komplexen Mechanismus vorsieht, wenn sich Unternehmen nicht auf Zugangsvereinbarungen einigen können (Verhandlungspflicht, Fristsetzung durch den Regulator, behördliche Entscheidung über den Zugang dann nur auf Antrag eines Beteiligten). Diese Bestimmungen seien einerseits zu weit (weil die NRB nicht in jedem Fall solche Zugangsentscheidungen treffen dürfe, sondern nur bei Vorliegen beträchtlicher Marktmacht oder sonst unter der Voraussetzung des Art 8 Abs 3 ZugangsRL), andererseits zu eng (da die NRB auch eingreifen können müsse, wenn kein Rechtsstreit zwischen Unternehmen anhängig sei).

Für den EuGH war das zuwenig: Art 5 Abs 1 Unterabsatz 1 sieht nämlich "nur eine allgemeine Ermächtigung der nationalen Regulierungsbehörden zur Verwirklichung der Ziele des Art. 8 der Rahmenrichtlinie im besonderen Rahmen des Zugangs und der Zusammenschaltung vor." Der polnischen Regulierungsbehörde sind auch in den Art 26 bis 30 des polnischen Telekom-Gesetzes "weitgehende Interventionsmöglichkeiten" eingeräumt. Und die Kommission hat sich schließlich

"auf das Vorbringen beschränkt [...], dass Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Zugangsrichtlinie nicht durch eine allgemeine Rechtsvorschrift umgesetzt werden könne, sondern nur durch eine Bestimmung, die angebe, zu welchen Entscheidungen die nationale Regulierungsbehörde ermächtigt sei, und nicht aufgezeigt [...], dass die betreffenden Bestimmungen des Telekommunikationsgesetzes die Ziele der Rahmenrichtlinie nicht verwirklichten".

Sie hat damit rechtlich nicht hinreichend dargetan, dass diese Bestimmungen keine ordnungsgemäße Umsetzung von Art. 5 Abs. 1 Unterabs. 1 der Zugangsrichtlinie sind.

Der EuGH folgte in dieser Sache den Schlussanträgen von Generalanwalt Colomer, der in seiner üblichen blumigen Sprache darauf hingewiesen hatte, dass es darum gehe, "die Lösung herauszuarbeiten, die das gemeinschaftliche Normengeflecht gleich einem zu hebenden Schatz in sich birgt." Und er hatte auch gleich die Mahnung für die Leser, in der Form eines Zitats von so Quevedo y Villegas: „Nicht der ist Philosoph, der weiß, wo der Schatz liegt, sondern der, der arbeitet und ihn birgt. Doch nicht einmal dieser ist es vollständig, sondern der, der ihn richtig nutzt, nachdem er ihn in Besitz genommen hat.“

"Wir wollen ja keine Metternich-Behörde"

... sagte NRAbg Josef Cap jüngst bei der parlamentarischen Behandlung des Tätigkeitsberichts der Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH, auch wenn NRAbg Franz Morak - in Umkehrung der Situation im Jahr 2001 - ihm genau das vorwarf (hier zum vorläufigen Protokoll).

Abseits der politischen Auseinandersetzung zur Medienbehörde kann man freilich feststellen, dass ein Metternich'sches Regulierungskonzept längst Eingang auch in die europäische Rundfunkregulierung gefunden hat: das Prinzip der Kontrolle durch den Niederlassungsstaat ("Home Country Control"), der die Einhaltung der in der Audiovisuelle Mediendienste Richtlinie niedergelegten inhaltlichen Anforderungen für die gesamte Gemeinschaft sicherstellen soll (so festgelegt in Art 2 AVMD-RL). Andere Mitgliedstaaten, die eine Verletzung der RL durch einen Fernsehveranstalter wahrnehmen, müssen sich zuerst an den Niederlassungsstaat wenden, und erst wenn dieser die Verstöße nicht abstellt, kann in Ausnahmefällen auch ein "Empfangsmitgliedstaat" Maßnahmen gegen einen Fernsehveranstalter setzen (siehe im Detail dazu Art 2a AVMD-RL).

Und auch wenn die inhaltliche Kontrolle der Presse unter Metternich natürlich strenger war, das grundsätzliche Konzept zur Regulierung (oder besser: Pressezensur) im Deutschen Bund war nach den wesentlich von Metternich geprägten Karlsbader Beschlüssen sehr ähnlich. Im "Preßgesetz" (bezeichnender Weise überschrieben mit "Provisorische Bestimmungen hinsichtlich der Freiheit der Presse") hieß es zB wörtlich:

"Jeder Bundesstaat ist für die unter seiner Oberaufsicht erscheinenden, mithin für sämmtliche unter der Hauptbestimmung des § 1 begriffenen Druckschriften, in so fern dadurch die Würde oder Sicherheit anderer Bundesstaaten verletzt, die Verfassung oder Verwaltung derselben angegriffen wird, nicht nur den unmittelbaren Beleidigten, sondern auch der Gesammtheit des Bundes verantwortlich."
"Damit aber diese ... wechselseitige Verantwortlichkeit nicht zu unnützen Störungen des zwischen den Bundesstaaten obwaltenden freundschaftlichen Verhältnisses Anlaß geben möge, übernehmen sämmtliche Mitglieder des deutschen Bundes die feierliche Verpflichtung gegen einander, bei der Aufsicht über die in ihren Ländern erscheinenden Zeitungen, Zeit- und Flugschriften mit wachsamen Ernste zu verfahren, und diese Aufsicht dergestalt handhaben zu lassen, daß dadurch gegenseitigen Klagen und unangenehmen Erörterungen auf jede Weise möglichst vorgebeugt werde."
"... so soll in dem Fall, wo die Regierung eines Bundesstaates sich durch die in einem andern Bundesstaate erscheinenden Druckschriften verletzt glaubte, und durch freundschaftliche Rücksprache oder diplomatische Correspondenz zu einer vollständigen Befriedigung und Abhülfe nicht gelangen könnte, derselben ausdrücklich vorbehalten bleiben, über dergleichen Schriften Beschwerde bei der Bundesversammlung zu führen, letztere aber sodann gehalten sein, die angebrachte Beschwerde commissarisch untersuchen zu lassen und, wenn dieselbe gegründet befunden wird, die unmittelbare Unterdrückung der in Rede stehenden Schrift, auch wenn sie zur Classe der periodischen gehört, aller fernern Fortsetzung derselben durch einen entscheidenden Ausspruch zu verfügen."

(Vgl dazu Art 2a Z 2 AVMD-RL: "Bei Fernsehprogrammen können die Mitgliedstaaten vorübergehend von Absatz 1 abweichen, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a) Mit einem Fernsehprogramm aus einem anderen Mitgliedstaat wird in offensichtlicher, ernster und schwerwiegender Weise gegen Artikel 22 Absatz 1 oder 2 und/oder Artikel 3b verstoßen; ...
c) der betreffende Mitgliedstaat hat dem Fernsehveranstalter und der Kommission schriftlich die behaupteten Verstöße sowie die für den Fall erneuter Verstöße beabsichtigten Maßnahmen mitgeteilt;
d) die Konsultationen mit dem Mitgliedstaat, der die Sendung verbreitet, und der Kommission haben innerhalb von 15 Tagen ab der unter Buchstabe c) genannten Mitteilung zu keiner gütlichen Regelung geführt, und es kommt zu einem erneuten Verstoß.
Die Kommission trifft innerhalb einer Frist von zwei Monaten ab dem Zeitpunkt der Mitteilung der Maßnahmen durch den Mitgliedstaat eine Entscheidung über die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Gemeinschaftsrecht.")

PS: Bildquelle Wikimedia Commons

Rundfunkaufsicht im Web?

"Zu den Fernsehprogrammen zählen derzeit insbesondere analoges und digitales Fernsehen, Live Streaming, Webcasting und der zeitversetzte Videoabruf ('Near-video-on-demand')." Schon nach der Fernsehrichtlinie (das Zitat stammt aus Erwägungsgrund 20 der RL 2007/65/EG) ist die europarechtliche Situation eigentlich nicht zweifelhaft: auch Live-Streaming-Angebote sind Fernsehen und unterliegen (bei gewerblicher Veranstaltung) der nach der Richtlinie erforderlichen Aufsicht. In der Praxis hatte das bislang wenig Bedeutung. Nun aber, da die deutsche Medienregulierungsmaschinerie in all ihrer Gründlichkeit und Komplexität angelaufen ist, sorgt das erstmals für eine gewisse Aufregung: "Bayern lizenziert das Internet" betitelt etwa Udo Vetter seine Meldung im law blog über den Beschluss des Medienrats der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM), wonach "Internet-Fernseh-Angebote" (Streaming) ab 500 gleichzeitigen Zugriffsmöglichkeiten genehmigungspflichtig sind.

Freilich: die Äußerungen mancher "Medienwächter", wie sich die Vertreter der deutschen Landesmedienanstalten offenbar nicht ungern bezeichnen lassen, zeigen gelegentlich ein eigenartig unentspanntes Verhältnis zum Internet. Professor Ring von der BLM etwa hat Technologieneutralität schon vom Ansatz her stets so verstanden, dass "Rundfunk und Internet endlich unter eine Aufsicht zu stellen" sei, und zuletzt hat Norbert Schneider von der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (LfM) ein wenig bedauernd darüber gesprochen, dass das Internet "traditionelle, vor allem am Rundfunk ausgerichtete Modelle der Medienregulierung über den Haufen geworfen" habe und aus dem "Privileg, Rundfunk zu gestalten", ein "bezahlbares Jedermann-Prinzip" gemacht habe, was für Regulierer ein Albtraum sei (wunderbar illustriert von Helge Fahrnberger).

In Österreich wird Rundfunkregulierung mit erheblich geringeren Ressourcen betrieben als in der deutschen Medienräterepublik, und so steht in der Praxis auch die Verwaltung knapper Ressourcen eher im Vordergrund als die Beschäftigung mit inhaltlichen Programmfragen. Die Veranstaltung eines Kabelrundfunkprogramms (und als solches wäre ein gestreamtes Programm zu beurteilen) braucht nach § 9 PrTV-G auch bloß angezeigt zu werden und bedarf keiner Genehmigung. Bei der (bis Dezember 2009 notwendigen) Umsetzung der RL über audiovisuelle Mediendienste könnte freilich eine gewisse Präzisierung für Streaming/Webcasting-Angebote erfolgen, wie dies Michael Kogler vom Bundeskanzleramt in einem Vortrag angedeutet hat.

Vielleicht kann man dann auch die verfassungsrechtliche Rundfunkdefinition modifizieren: nicht zuletzt Prof. Korinek hat ja schon vor Jahren darauf hingewiesen, dass der Wortlaut dieser Bestimmung nahelegt, dass für das Einrichten einer Website eine gesetzliche Ermächtigung notwendig wäre, die auch sicherstellt, "dass die Gestaltung der Homepage den Kriterien der Objektivität und Unparteilichkeit entspricht, dass der Meinungsvielfalt und Ausgewogenheit entsprochen wird, und dass die befassten Organe unabhängig sind" (JRP 2000, 133). Dieses Ergebnis wurde von Korinek (und auch von mir, in: Berka/Grabenwarter/Holoubek, Gemeinschaftsrecht & Rundfunk) als absurd bezeichnet, Berka spricht (wenn auch mit Fragezeichen) von "obsoletem Verfassungsrecht" (in FS Öhlinger [2004] 584), und Holoubek hat den Umgang mit dieser Bestimmung in einem Vortrag beim letztjährigen REM-Workshop so auf den Punkt gebracht: "'Nicht-Beachtung' als (österreichische) Auslegungsmaxime".

EuGH: Benennung des Universaldienstverpflichteten nicht nur auf nationaler Ebene

Mit seinem heutigen Urteil in der Rs C-220/07 Kommission/Frankreich hat der EuGH der Klage der Kommission gegen Frankreich wegen fehlerhafter Umsetzung der Universaldienstrichtlinie 2002/22/EG stattgegeben (das Urteil ist derzeit nur in französischer Sprache verfügbar).

Frankreich hat in seinem Gesetz über Post und elektronische Kommunikation nämlich vorgesehen, dass als Universaldienstverpflichteter nur ein Unternehmen benannt werden könne, das zustimmt, den Universaldienst im gesamten Staatsgebiet zu erbringen und auch in der Lage ist, dies sicherzustellen. Nach Art 8 Abs 2 der UniversaldienstRL sind die Mitgliedstaaten aber verpflichtet, wenn sie eines oder mehrere Unternehmen zu Universaldiensten "im gesamten Hoheitsgebiet oder einem Teil davon" verpflichten, dies "unter Anwendung eines effizienten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Benennungsverfahrens" zu tun. Dabei darf kein Unternehmen von vornherein von der Benennung ausgeschlosen werden. Schließlich muss gewährleistet sein, dass der Universaldienst auf kostengünstige Weise erbracht wird - und dazu (nur) die Nettokosten nach Art 12 der UniversaldienstRL ersetzt werden (deren Berechnung im Anhang IV näher dargelegt wird).

Der EuGH folgt der Kommission zur Gänze. Der gesetzliche Ausschluss aller Unternehmen, die nicht bereit oder in der Lage sind, den Universaldienst auf dem gesamten Staatsgebiet zu erbringen, aus dem Verfahren zur Benennung des (der) Universaldienstverpflichteten verstößt gegen Ar 8 Abs 2 UniversaldienstRL und insbesondere gegen das Prinzip der Nichtdiskriminierung (Rz 32 des Urteils).

Das EuGH-Urteil betont auch neuerlich (vgl zuletzt im Zusammenhang mit der Kostenrechnung in der Rs C-55/06) die Rolle der nationalen Regulierungsbehörden: die gesetzliche Vorgabe, dass nur nationale Betreiber benannt werden können, engt demnach in unzulässiger Weise die Möglichkeit der Regulierungsbehörden ein, entsprechend den Vorgaben der Richtlinie die Wirtschaftlichkeit der Universaldiensterbringung zu berücksichtigen (Rz 33). Die französische Richtlinienumsetzung widerspricht auch den Artikeln 12 und 13 sowie dem Anhang IV zur UniversladienstRL, da die nationalen Regulierungsbehörden dadurch auch behindert werden, die tatsächliche Wettbewerbssituation zur berpücksichtigten und wirtschaftlichere Alternativen auf Teilen des Staatsgebietes auszuwählen. Dadurch ist auch nicht gewährleistet, dass nur die Nettokosten einer effizienten Erbringung des Universaldienstes ersetzt werden, was sich natürlich auch die Finanzierung des Universaldienstes auswirkt.

PS: zu den anhängigen Verfahren in Telekom- und Rundfunksachen vor dem EuGH und EuG siehe diese Übersicht - außer den Schlussanträgen in einer Angelegenheit, die mit einer alten Rundfunk-Beihilfe zusammenhängt (Rs C-333/07, am 26.6.2008) ist vor der Sommerpause nichts Weltbewegendes mehr vom EuGH zu erwarten.

Berichtssaison Rundfunk, follow up

Wie angekündigt, wurden im Verfassungsausschuss des Nationalrats am vergangenen Donnerstag mehrere Berichte aus dem Rundfunkbereich diskutiert; die Pressemitteilung des Parlaments fasst die Beratungen zusammen. Medienministerin Bures bestätigte, dass gemäß dem Arbeitsplan der Bundesregierung im November dieses Jahres Einigung über eine unabhängige Medienbehörde im Ministerrat erzielt werden soll (das würde wohl voraussetzen, dass spätestens Anfang September ein Begutachtungsentwurf verschickt wird). Dass tatsächlich die im Regierungsprogramm vorgesehene "konvergente Medien- und Telekommunikationsbehörde" geschaffen wird, ist aber realpolitisch wohl auszuschließen (zur bisherigen Geschichte siehe zuletzt diesen Beitrag).

Die Diskussion über die Einrichtung einer unabhängigen Regulierungsbehörde im Rundfunkbereich gibt auch Anlass, auf die Deklaration des Ministerkomitees des Europarats vom 26. März 2008 hinzuweisen, mit der auch wieder einmal zur Umsetzung der einschlägigen Europaratsempfehlung Recommendation Rec(2000)23 aufgefordert wurde. Außerdem sollte die Deklaration entsprechend bekannt gemacht werden ("disseminate widely the present declaration and, in particular, bring it to the attention of the relevant authorities, the media and of broadcasting regulatory authorities in particular, as well as to that of other interested professional and business players"). In den österreichischen Medien habe ich bisher dazu nichts gelesen, also trage ich mit diesem Hinweis meinen bescheidenen Teil zur Informationsverbreitung bei.

Der Tätigkeitsbericht der RTR wurde übrigens - erstmals - nicht im Ausschuss enderledigt, sondern wird auch im Plenum diskutiert werden (wohl am 5. oder 6. Juni). Schon zur Diskussion des Berichts im Ausschuss hat die Parlamentsaussendung festgehalten: "Im Mittelpunkt der Debatte stand der ORF." Die Vorhersage, dass es bei der Diskussion im Plenum genauso sein wird, ist nicht allzu riskant (auch wenn die RTR nur zu einem vergleichsweise geringen Teil mit dem ORF befasst ist und der Schwerpunkt eindeutig bei Telekommunikationsangelegenheiten liegt).

Ein Risiko möchte auch Josef Cap, Klubvorsitzender der SPÖ im Nationalrat, nicht eingehen: nämlich "das Riskio [...], dass der ORF als 'elektronische Wiener Zeitung' ende." Das ist zwar in Kenntnis der Wiener Zeitung verständlich, aber insofern bemerkenswert, als die Wiener Zeitung im Verantwortungsbereich von Caps Parteivorsitzendem (und Bundeskanzler) Gusenbauer von der Republik Österreich herausgegeben wird.

Und als letzte Anmerkung: der Bericht nach § 8 ORF-G konnte zwar nach der Geschäftsordnung nicht behandelt werden, wurde aber immerhin vom Abgeordneten Dieter Brosz angesprochen. Dass man für die parlamentarische Behandlung eine Gesetzesänderung bräuchte, wie dies Abgeordnete Elisabeth Hlavac anmerkte, ist formal zutreffend; bei gutem Willen wäre es aber wohl denkbar, dass der Bericht zB einem Bericht der Medienministerin angeschlossen würde und auf diesem Weg zu einem Verhandlungsgegenstand des Nationalrats werden könnte.

Rundfunkregulierung: Vorträge an der Wirtschaftsuni Wien

Am 6. Mai 2008, 18 Uhr, stehen in einer Veranstaltung an der Wirtschaftsuniversität Wien "Europäische und nationale Aspekte der Rundfunkregulierung" am Programm. Univ. Prof. Dr. Arno Kahl hält seine öffentliche Antrittsvorlesung zum Thema "Rundfunkregulierung durch europäisches Wettbewerbsrecht" - ein spannendes Thema nicht nur angesichts des laufenden Beihilfenverfahrens zur ORF-Finanzierung (in dem in diesen Tagen die Stellungnahme der Republik an die Kommission abgeschickt wurde). Ich werde mich im Anschluss daran in einem kurzen Beitrag mit Fragen der nationalen "Rundfunkregulierung zwischen Public Value und Private Enterprise" beschäftigen. Die Veranstaltung ist öffentlich und frei zugänglich, eine Einladung ist hier.

Medienbehörde: jetzt aber wirklich (?)

Über wahrscheinlich kein Thema haben sich die Regierungsparteien schon so oft geeinigt wie über die neue "unabhängige Medienbehörde" - sogar schon 1999, bevor es dann doch nicht zur großen Koalition gekommen ist. Damals war zwischen SPÖ und ÖVP schon die Zusammenführung von Medien- und Telekomregulierung in einer gemeinsamen unabhängigen Regulierungsbehörde paktiert, da aber der größere (Regierungs-)Pakt nicht zustande kam, wurde auch diese Einigung auf Eis gelegt.

Bei der Neuauflage der SPÖ-ÖVP-Koalition war dann die Einigung - wieder bevor das Regierungsprogramm vereinbart wurde - nicht schwer (siehe dazu hier), und im Regierungsprogramm wurde es auch festgehalten (dazu hier). Und weil trotz aller Einigkeit nichts Sichtbares passiert ist, hat man sich letzten Juli eben wieder einmal geeinigt: darauf, dass es im September (2007) wirklich ernst wird (Näheres dazu hier).

Im Oktober 2007 hat man dann für den Telekom-Bereich der "bis auf weiteres-Behörde" einen neuen (alten) Geschäftsführer gesucht und immerhin eine Befristung der Funktion "bis zur Errichtung der neuen Behörde, längstens jedoch auf 3 Jahre" vorgesehen (siehe hier).

Jetzt schreiben wir März 2008, und die Regierung ist sich wieder einmal einig: nun soll die neue Behörde im November 2008 kommen. Im Arbeitsplan 2008 ist nur das Stichwort "unabhängige Medienbehörde, Medienförderung" enthalten. Inhaltlich kann man daraus wohl ein Junktim ableiten, aber zur Ausgestaltung der Medienbehörde hält man sich damit größtmögliche Spielräume offen. Von der Umsetzung des Regierungsprogramms mit einer einheitlichen Behörde, in der alle Regulierungsaufgaben im Telekommunikations- und Medienbereich zusammengeführt werden (Verwirklichungschance: meiner Erachtens keine), bis hin zu einer einfachen Weisungsfreistellung der KommAustria und ansonsten Beibehaltung des Status quo (legistisch am einfachsten lösbar) ist da alles möglich.

Sonst findet sich im Arbeitsprogramm zu Medien und Telekommunikation nur die "Internetoffensive", vorgesehen für den Oktober und - im Abschnitt "Innere Sicherheit" - die Online-Durchsuchung mit Zielzeitpunkt Juli. Ob das heißt, dass dann die Gesetzesentwürfe vorliegen müssen, oder ob damit schon die parlamentarische Beschlussfassung gemeint ist, geht aus dem Dokument nicht hervor. Durchaus vorstellbar ist es freilich, dass es kurz vor der Sommerpause im Parlament Anfang Juli dann wieder hektisch wird - wie zuletzt vor dem Jahreswechsel mit den Sicherheitspolizeigesetz-Novellen. Das wäre wirklich ein besonderes Pech, wenn sich dann eine Behandlung im Ausschuss nicht mehr ausginge!

Im Arbeitsplan 2008 nicht enthalten ist die TKG-Novelle zur Vorratsdatenspeicherung, und auch die im Regierungsprogramm vorgesehene Evaluierung und gegebenenfalls Anpassung der Werbebeschränkungen des ORF scheint nicht auf. Aber es kann ja wohl nicht alles schon im Jahr 2008 erledigt werden ...

Update: EU-Vorschriften für nationale Regulierungsbehörden

Auch wenn die Europäische Kommission derzeit eher beschäftigt ist, neue europäische Regulierungsbehörden einzurichten (Sitchwort: EECMA), oder dann doch auch wieder nicht (siehe die Mitteilung "Europäische Agenturen - Mögliche Perspektiven" vom 11. März 2008), so hat sich doch auch bei den Vorschriften für nationale Regulierungsbehörden in den letzten Monaten wieder etwas getan.

Seit meiner letzten Zusammenstellung im Oktober 2007 wurden vor allem die Richtlinien zu den Postdiensten (2008/6/EG), zur Eisenbahn (2007/58/EG) und zu den audiovisuellen Mediendiensten (2007/65/EG) beschlossen und kundgemacht. Ich habe daher meine Übersicht der Richtlinienbestimmungen zu nationalen Regulierungsbehörden wieder auf aktuellen Stand gebracht (in englischer Sprache, download).

EuGH: Befugnisse der finnischen Regulierungsbehörde - Kommission unterliegt

Die Beschränkung der Befugnisse der nationalen Regulierungsbehörden für die Märkte der elektronischen Kommunikation ist der Kommission ein Dorn im Auge, und so ist sie mit Vertragsverletzungsverfahren gegen Finnland (C-387/06), Polen (C-227/07) und Deutschland (C-424/07) vorgegangen, denen sie jeweils vorwarf, nicht ausreichende Befugnisse für die Behörden vorgesehen zu haben.

Im Verfahren gegen Finnland musste die Kommission nun eine Niederlage einstecken: sie hat dem Gerichtshof nicht ausreichend dargelegt, warum gerade die von ihr angegriffene Bestimmung (Artikel 43 des finnischen Gesetzes über den Kommunikationsmarkt) eine Einschränkung der Befugnisse der Regulierungsbehörden bewirkt. Die spannende Frage, welche Befugnisse den nationalen Regulierungsbehörden jedenfalls zukommen müssen, wurde in diesem Urteil (derzeit nur in französischer und finnischer Sprache verfügbar) damit nicht inhaltlich behandelt.

Ein spätes Willkommen: Bulgarische und Rumänische Regulierungsbehörden in der ERG

Nicht einmal ein Jahr hat es gedauert, bis die Europäische Kommisison nach dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens den Beschluss zur Einrichtung der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste an die neue Wirklichkeit angepasst hat. Mit Beschluss vom 6. Dezember 2007 wurde nun der Anhang zur ERG-Entscheidung (hier die alte Fassung) neu gefasst um erstmals die Nationalen Regulierungsbehörden Bulgariens und Rumäniens aufzunehmen, und auch die seit 2004 eingetretenen Änderungen in den Bezeichnungen anderer Regulierungsbehörden zu berücksichtigen.

Bemerkenswert, dass der Beschluss der Kommission nur zwei Tage darauf im Amtsblatt veröffentlicht wurde, während die neue Märkteempfehlung nach bald vier Wochen noch immer nicht im Amtsblatt zu finden ist und auch die Reformvorschläge der Kommission, die am 13. November 2007 beschlossen wurden, noch immer nicht in deutscher, englischer oder französischer Sprache im Register der KOM-Dokumente aufscheinen.*)

Mit dieser Änderung des ERG-Beschlusses ist nun nach der polnischen UKE mit der bulgarischen CRC eine weitere Regulierungsbehörde Mitglied der ERG, die von der Europäischen Kommission als nicht unabhängig im Sinne der Rahmenrichtlinie beurteilt wird (siehe zu Polen hier und hier). Nur ein paar Tage vor dem Beschluss über die ERG-Mitglieder hat die Kommission ja ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Bulgarien eingeleitet und der dortigen Regulierungsbehörde ausdrücklich "mangelnde Unabhängigkeit und Effizienz" vorgeworfen.

*) auf der Übersichtsseite der DG Info sind die Dokumente aber seit gestern verfügbar, daher kann man nun zB auch offiziell die Bezeichnung der Superagency auf deutsch nennen: "Europäische Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation" - das lässt sich also auf deutsch genausowenig zündend abkürzen (EBMeK?) wie auf englisch (EECMA).

Angekündigte Revolution: die Reform des EU-Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation

Kommissionsmitglied Reding will nicht nur den "New Deal", sie will gleich die Revolution. Sie hat letzte Grenzen eingerissen, aber - so sagt sie heute - das war bloß eine Symptombehandlung. Nun also kommt der Eingriff am offenen Herzen: "the Commission now goes to the heart of the problem".

Jedenfalls hat die Kommission heute die Entwürfe für die Reform des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste beschlossen. Für eine nähere Bewertung braucht es natürlich etwas Zeit, vorweg aber einmal der link auf die Übersichtsseite der GD Informationsgesellschaft, auf der alle Dokumente abrufbar sind (direkte links auch auf content and carrier); wer die Beschlüsse der Kommission mit den Entwürfen der GD Info vergleichen will, findet diese ersten Entwürfe am Ende dieses Posts. Ein erster Blick zeigt jedenfalls, dass die "Superagency" nicht wie zunächst geplant mit 110 MitarbeiterInnen auskommen wird, sondern im dritten Jahr schon 134 "staff" zählen soll.

Die "bis auf weiteres"-Behörde, eine Fortsetzungsgeschichte

Vor mehr als fünf Jahren habe ich beim "Telekom-Hearing" des Verkehrsministeriums erstmals den Begriff der "bis auf weiteres"-Behörden verwendet (hier geht es zum damaligen Referat). Im Regierungsprogramm war nämlich die Schaffung einer einheitlichen Telekom- und Medienbehörde angekündigt worden, während eine Entschließung des Nationalrats die Beibehaltung der bestehenden Behördenstruktur (wörtlich) "bis auf weiteres" forderte - und so schien mir der Sammelbegriff der "bis auf weiteres"-Behörden passend für das österreichtypische, etwas unübersichtliche Geflecht der Medien- und Telekom-Regulierungsbehörden zu sein.

In der Struktur hat sich seither nichts geändert, und wieder gibt es ein Regierungsprogramm, das die Zusammenführung von Medien- und Telekomregulierung in einer einheitlichen Behörde vorsieht. Mehr noch: die neue Behörde soll sogar "erweiterte Kompetenzen" haben, heißt es im Regierungsprogramm, und alle Bewilligungen "für alle elektronischen Anbieter"(!?) abwickeln. Nimmt man das ernst, so würde dies die Zusammenführung der Regulierungsaufgaben von bisher mindestens fünf unterschiedlichen Behörden auf die neu zu schaffende Behörde bedeuten (siehe dazu schon hier).

Zuletzt hatte man sich in der Regierung darauf geeinigt, ab 17. September 2007 die "Umsetzung der unabhängigen konvergenten Medien- und Telekommunikationsbehörde" in Angriff zu nehmen.

Dass es aber noch einige Zeit dauern kann, bis die Umsetzung wirklich erfolgt, zeigt die heute in der Wiener Zeitung veröffentlichte Ausschreibung des Geschäftsführers/der Geschäftsführerin für den Fachbereich Telekommunikation der RTR-GmbH. Dort heißt es nämlich:

"Aufgrund des im Regierungsübereinkommen festgehaltenen Zieles eine verfassungsrechtlich unabhängige, konvergente Medien- & Telekommunikationsbehörde zu errichten, wird die Funktion bis zur Errichtung der neuen Behörde, längstens jedoch auf 3 Jahre befristet, ausgeschrieben."

Für einen Geschäftsführer ad interim werden sich wohl nicht allzu viele InteressentInnen finden - obwohl: wenn es nach den bisherigen Erfahrungen geht, kann gut sein, dass auch in drei Jahren wieder "bis auf weiteres" alles beim Alten bleibt.
Aber ganz egal wie: auch wenn die Presse - siehe hier - wieder einmal alte Falschmeldungen aufwärmt, ich werde mich um diesen Job nicht bewerben.

Post-moderne Regulierungsbehörden

Nicht ganz ein Jahr ist es her, dass die Kommission ihren Richtlinienvorschlag für eine Änderung der Postdienste-Richtlinie vorgestellt hat (siehe dazu hier, zur Position des Parlaments siehe hier). Nun hat der Ministerrat am 1. Oktober 2007 eine politische Einigung erzielt und ich habe das zum Anlass genommen, wieder einmal meine Übersicht über die EU-Rechtsvorschriften zu nationalen Regulierungsbehörden in verschiedenen Sektoren zu aktualisieren (diesmal unter Verwendung der englischsprachigen Texte, da auch noch nicht von allen Änderungsvorschlägen deutsche Texte verfügbar sind); links zu allen Richtlinien und Vorschlägen habe ich auf content and carrier gepostet.

Europäische und österreichische "Superagency"?

Letzte Woche beim 8. Salzburger Telekom-Forum war natürlich auch die "Superagency" wieder ein Thema: nach den Plänen von Viviane Reding soll in Hinkunft ja die European Electronic Communications Market Authority (EECMA - Details dazu hier) eine wesentliche Rolle zur Konsolidierung des Binnenmarkts im Telekombereich spielen.

Thomas Eilmansberger, Professor an der Uni Salzburg und Sonderberater der Kommission, stellte die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für die EECMA dar und kam zum Ergebnis, dass die Einrichtung dieser Agency nicht nur zulässig ist - insbesondere auch im Hinblick auf die Kompetenzgrundlage (siehe die ENISA-Entscheidung des EuGH) -, sondern dass sie auch noch durchaus großzügiger mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden könnte, als das im aktuellen Entwurf vorgesehen ist. Denn, so Eilmansberger, als Superagency (wie sie von der NYT genannt wurde), könne man die EECMA nach dem derzeitigen Konzept eigentlich nicht bezeichnen.

Kritisch wurde die EECMA von Georg Serentschy, Geschäftsführer der RTR-GmbH, Fachbereich Telekom, beurteilt. Serentschy sieht in der EECMA eine Bürokratieausweitung, die zudem eine längere Anlaufzeit brauchen wird, und stellt dem die verstärkte Kooperation der nationalen Regulierungsbehörden in einer verbesserten ERG als zu bevorzugendes Modell gegenüber. Das Ziel - mehr Harmonisierung - sei dasselbe; mit einer Vertiefung der Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden lasse sich dieses Ziel aber leichter erreichen.
Auch in der Diskussion gab es skeptische Stimmen zur EECMA, nicht zuletzt etwa von Christian Singer, dem für das Telekommunikationsgesetz zuständigen Legisten im Verkehrsministerium. Ich habe ja ein wenig den Verdacht, dass die EECMA, jedenfalls in der für sie auch vorgesehenen Rolle, im Auftrag der Kommission Marktanalysen in jenen Mitgliedstaaten durchzuführen, die das selbst nicht rechtzeitig zuwege bringen, ein wenig wie ein verlängerter Arm der Ofcom auftreten könnte, noch dazu wo ein großer Teil der MitarbeiterInnen aus Leuten bestehen soll, die von nationalen Regulierungsbehörden "seconded" (abgeordnet) werden.

Die österreichische Version einer "Superagency" - die laut Regierungsprogramm vorgesehene "verfassungsrechtlich unabhängige, konvergente Medien- und Telekommuni­kationsbehörde" (siehe dazu etwa hier, hier, hier oder hier), wurde in Salzburg nur kurz angesprochen. Klar dürfte sein, dass eine Weisungsfreistellung für die KommAustria angedacht ist (die Telekom-Control-Kommission ist ohnehin bereits weisungsfrei), aber von der Schaffung einer "voll konvergenten" Behörde scheint man, falls das je wirklich beabsichtigt gewesen sein sollte, wieder abgerückt sein (zumindest ist in letzter Zeit dazu nichts zu hören).

Auch die neuen Richtlinien, wenn sie denn kommen, zwingen übrigens nicht zur vollständigen Unabhängigkeit - in Artikel 3 der Rahemnrichtlinie soll es heißen:

"Member States shall ensure that national regulatory authorities exercise their powers independently, impartially and transparently. National regulatory authorities shall not seek or take instructions from any other body in relation to the day-to-day performance of the tasks assigned to them under national law implementing Community law."

Ein Regulierer, der Tag für Tag Weisungen einholt, hätte aber meines Erachtens seinen Job ohnehin verfehlt, und selbst die bestehenden Weisungsbindungen (zB RTR-Geschäftsführer zu BKA bzw BMVIT, KommAustria-Behördenleiter zu BKA) würden von der gelebten Praxis her mit den neuen Anforderungen materiell allemal vereinbar sein.

Handy-TV / unabhängige Regulierungsbehörden

Heute - am 1. August 2007 - treten die Novellen zum Privatfernsehgesetz und ORF-Gesetz in Kraft, mit denen die gesetzlichen Rahmenbedingungen für "mobiles terrestrisches Fernsehen" - aka: Handy-TV - geschaffen werden (BGBl I 2007/52, zur Vorgeschichte s auch hier und hier).

Zugleich wurde auch das KommAustria-Gesetz geändert, um dem VfGH-Erkenntnis betreffend die Werbebeobachtung (s dazu hier) Rechnung zu tragen.

Daneben gibt es wieder einmal Missverständliches in der unendlichen Geschichte zur unabhängigen (Rundfunk)Regulierungsbehörde. Ein APA-Interview mit Medienministerin Bures wird in der Wiener Zeitung folgendermaßen paraphrasiert:

"Die Schaffung einer neuen unabhängigen Medienbehörde begründet Bures einzig und allein mit der Einführung von EU-Standards. Damit soll eine EU-Fernseh-Richtlinie umgesetzt werden, nach der die Mitgliedstaaten die Unabhängigkeit ihrer Regulierungsbehörden zu gewährleisten haben. Bures bestätigte, dass die jetzige Struktur mit dem Bundeskommunikationssenat für den ORF und der KommAustria nicht EU-konform sei."

Mit "EU-Standards" sollen hier offenbar die Standards nach der Empfehlung des Ministerkomitees des Europarates, REC 2000(23), zur Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden angesprochen werden. Und dass die EU-Fernseh-Richtlinie (gemeint wohl: ihre vorgesehene Änderung) von den Mitgliedstaaten die Gwährleistung der Unabhängigkeit der Regulierungsbehörden fordere, ist nicht mehr aktueller Stand. Zwar hatte der Vorschlag der Kommission eine entsprechende Bestimmung (Art 23b) enthalten, in der politischen Einigung über den gemeinsamen Standpunkt vom 24. Mai 2007 wurde gerade diese Bestimmung aber wieder fallen gelassen. Soweit derzeit absehbar, wird es also auch mit der Neufassung der Fernseh-RL keine verbindliche gemeinschaftsrechtliche Vorgabe für die Unabhängigkeit der Rundfunkregulierungsbehörde (im Sinne von Weisungsfreiheit) geben (s dazu auch die Zusammenstellung über gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für Regulierungsbehörden zum Stand von Februar 2007).

Ein "österreichischer Weg der Regulierung"?

Schienen-Control GmbH und Schienen-Control-Kommission stehen als Regulierungsbehörden oft im Schatten der Telekom-, Rundfunk- und Energie-Regulierungsbehörden. Das etwas versteckte Dasein der Schienen-Control GmbH und -Kommission mag damit zusammenhängen, dass die Liberalisierung im Schienenverkehrsbereich doch deutlich zurückhaltender vorangeschritten ist als zB im Telekombereich, und vielleicht ein wenig auch damit, dass es bislang - die Schienen-Control gibt es seit 1999 - erst einen veröffentlichten Tätigkeits- oder Jahresbericht der SCG gab, nämlich den recht knappen, sieben Seiten umfassenden Bericht über das Jahr 2005.

Nun aber hat die Schienen-Control GmbH gemäß § 78b Eisenbahngesetz einen umfassenden Tätigkeitsbericht für das Jahr 2006 vorgelegt (bis heute ist der Bericht auf der Website der SCG noch nicht verfügbar, wohl aber auf der Parlamentswebsite). Da schon in der Presseaussendung der Parlamentskorrespondenz besonders darauf hingewiesen wurde, fällt auch im Bericht auf, wie sehr der von Schienen-Control GmbH und Kommission verfolgte "österreichische Weg der Regulierung" betont wird. Schon im Einleitungsstatement des Verkehrsministers heißt es:

"Bisher konnte noch jeder an die Schienen-Control Kommission herangetragene Beschwerdefall gegen den größten Netzbetreiber ÖBB-Infrastruktur Betrieb AG einvernehmlich gelöst werden. [...] Das spricht für den Erfolg dieses österreichischen Wegs’ der Eisenbahnregulierung."

Auch im zusammenfassenden Bericht über die Tätigkeit der Regulierungsbehörden findet sich eine ähnliche Formulierung:

"Alle diese Schritte erfolgten allerdings im bewährten Stil des ‚österreichischen Wegs der Bahnregulierung’, das heißt, dass dem konsensorientierten Gespräch der Vorrang vor formalrechtlichen Schritten eingeräumt wurde."

Abgerundet wird dieses Bild eines "österreichischen Weges" auch durch den Beitrag des Vorsitzenden der Schienen-Control-Kommission, der die "zurückhaltende Wettbewerbsaufsicht durch die Schienen-Control Kommission" betont.

Dass auf dem Schienenverkehrsmarkt aber dennoch nicht alles zum Besten steht, zeigt plastisch ein im Bericht dargelegtes Beispiel:

"Im Bereich der gebrauchten Fahrzeuge ist darüber hinaus zu beobachten, dass die ÖBB Traktion GmbH als nahezu einziger in Betracht kommender Verkäufer in Österreich, ihre Fahrzeuge ausschließlich an ausländische Eisenbahnunternehmen mit der Auflage eines Wiederverkaufsverbotes nach Österreich abgibt oder diese umgehend verschrottet. [...] Der Grund für den Nichtverkauf ist offenbar der Vorteil für die ÖBB-EVUs, dass die Mitbewerber sich keine kostengünstigen, in Österreich zugelassenen Fahrzeuge verschaffen können. Dieser Zustand soll erhalten bleiben und wird höher als der Verkaufswert eingeschätzt."

PS und off topic: Auch wenn es in der Presse steht (und vorher schon im Wirtschaftsblatt) - ich habe nicht vor, meinen Job zu wechseln.

Regulierungsbehörden und "Staats- und Verwaltungsreform"

Die Expertengruppe zur Staats- und Verwaltungsreform hat heute einen ersten Entwurf für eine Novelle des Bundes-Verfassungsgesetzes und für ein "Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetz" vorgelegt (Entwurf samt Erläuterungen hier). Einer der Schwerpunkte des Entwurfs ist eine Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit - und dies wird jedenfalls auch Auswirkungen auf Organisation und Verfahren der Regulierungsbehörden haben. Hier also einige, sehr vorläufige, erste Überlegungen zu den Auswirkungen im Telekom- und Rundfunkbereich:

1. Wegfall administrativer Instanzenzüge / Verwaltungsgerichte als Rechtsmittelinstanz
Administrative Instanzenzüge (insbesondere die Berufung an übergeordnete Verwaltungsbehörden) sollen zur Gänze wegfallen. Gegen Bescheide wäre (nur) die Beschwerde an die Verwaltungsgerichte zulässig, wobei in Angelegenheiten, die unmittelbar durch Bundesbehörden vollzogen werden, das Bundesverwaltungsgericht zuständig ist. Das bedeutet nicht nur, dass gegen Bescheide der Fernmeldebüros keine Berufung an den Verkehrsminister mehr zulässig wäre, sondern auch, dass gegen Bescheide der KommAustria, der Telekom-Control-Kommission und der RTR-GmbH nicht mehr unmittelbar Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof und/oder den Verfassungsgerichtshof erhoben werden könnte, sondern dass zunächst das Bundesverwaltungsgericht angerufen werden muss.
Der Bundeskommunikationssenat soll ausdrücklich aufgelöst werden, seine Zuständigkeit - nach den Erläuterungen nur, soweit es um die Entscheidung über "Beschwerden" geht, womit offenbar die Rechtsmittelzuständigkeit gemeint ist - an das Verwaltungsgericht des Bundes übergehen.

2. Weisungsfreie Einrichtungen
Im B-VG soll auch die Möglichkeit vorgesehen werden, mit einfachem Bundesgesetz weisungsfreie Einrichtungen zu schaffen, unter anderem "zur Sicherung des Wettbewerbs" oder "soweit dies nach Maßgabe des Rechts der Europäischen Union geboten ist".
Ob dies die Weisungsfreistellung der derzeit weisungsgebundenen Regulierungsbehörden (RTR-GmbH und KommAustria) rechtfertigen kann, müsste noch näher untersucht werden: eine explizite Weisungsfreiheit ist derzeit nach Gemeinschaftsrecht für Rundfunk- und Telekom-Regulierungsbehörden nicht verlangt, und es scheint auch keineswegs eindeutig, dass die behördliche Tätigkeit dieser Einrichtungen (zumindest überwiegend) als solche "zur Sicherung des Wettbewerbs" zu beurteilen ist: das trifft wohl auf die Marktdefinition und (bei der KommAustria) die Marktanalyse nach dem TKG zu, aber schon weniger bei der Verwaltung von Rufnummern (durch die RTR) oder bei der rundfunkbehördlichen Inhaltsaufsicht (bei der KommAustria) zu.

Die derzeit weisungsfreie Telekom-Control-Kommission dürfte wohl - unter dem Gesichtspunkt der Sicherung des Wettbewerbs - weisungsfrei bleiben können. Allerdings soll in Zukunft jedes weisungsfreie Organ einem "angemessenen Aufsichtsrecht" des zuständigen Ministers unterliegen (Art 20 Abs 2 B-VG in der Entwurfsfassung) und in den zuständigen Parlamentsausschüssen Rede und Antwort stehen müssen (Art 52 Abs 1a).

Wie geht es weiter?
Der Entwurf der Expertengruppe steht nun erst einmal acht Wochen zur Begutachtung. Selbst im Fall der Beschlussfassung durch das Parlament wird es noch eine mehrjährige Übergangszeit geben, bis die Neuregelung wirksam wird.

Besonders spannend ist, wie die nach dem Regierungsübereinkommen neu zu schaffende Medien- und Telekommunikationsbehörde (sieh dazu zuletzt hier) in dieses Gefüge eingebaut werden soll. Über die vorzusehende Weisungsfreiheit (die also in Art 20 Abs 2 B-VG "neu" ihre Deckung finden müsste) besteht Konsens, hinsichtlich des Rechtsmittelverfahrens wäre zumindest nach dem nun vorgelegten Entwurf zwingend eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtes des Bundes gegeben, wobei auch die Beteiligung fachkundiger Laienrichter vorgesehen werden kann.