Angekündigte Revolution: die Reform des EU-Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation

Kommissionsmitglied Reding will nicht nur den "New Deal", sie will gleich die Revolution. Sie hat letzte Grenzen eingerissen, aber - so sagt sie heute - das war bloß eine Symptombehandlung. Nun also kommt der Eingriff am offenen Herzen: "the Commission now goes to the heart of the problem".

Jedenfalls hat die Kommission heute die Entwürfe für die Reform des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste beschlossen. Für eine nähere Bewertung braucht es natürlich etwas Zeit, vorweg aber einmal der link auf die Übersichtsseite der GD Informationsgesellschaft, auf der alle Dokumente abrufbar sind (direkte links auch auf content and carrier); wer die Beschlüsse der Kommission mit den Entwürfen der GD Info vergleichen will, findet diese ersten Entwürfe am Ende dieses Posts. Ein erster Blick zeigt jedenfalls, dass die "Superagency" nicht wie zunächst geplant mit 110 MitarbeiterInnen auskommen wird, sondern im dritten Jahr schon 134 "staff" zählen soll.

Redings große Vision: was jetzt schon gilt, soll in Zukunft wirklich gelten

"In Zukunft regulieren wir nur dort, wo es erforderlich ist", so wird Kommissarin Reding in aktuellen Pressemeldungen zitiert, in denen sie auch gleich ankündigt, dass sie "elf von bisher 18 Märkten, in denen die Preise von Regulierungsbehörden bestimmt werden, in die Freiheit des Wettbewerbs entlassen" werde.

Natürlich ist es Unsinn, dass die Kommissarin (oder auch die Kommission) elf Märkte in die Freiheit des Wettbewerbs entlassen wird, auch wenn die neue Märkteempfehlung nur mehr sieben Märkte aufweisen wird (die aber wahrscheinlich acht bisherigen Märkten entsprechen).

Denn nicht die Kommission legt fest, welche Märkte zu regulieren sind, und schon gar nicht legt sie fest, ob die Preisregulierung als "spezifische Verpflichtung" auf diesen Märkten zum Einsatz kommt. Vielmehr sind es "die nationalen Regulierungsbehörden, die eine Definition der relevanten Märkte festlegen, und nicht der nationale Gesetzgeber oder eine andere nationale Einrichtung" (so das Klagsvorbringen der Kommission in der Rechtssache C-424/07, Kommission gegen Deutschland), aber auch nicht die Kommission. Die Märkteempfehlung der Kommission ist zwar von den Regulierungsbehörden weitestgehend zu berücksichtigen, aber ob ein Markt auf nationaler Ebene als relevant festgestellt wird, entscheidet ebenso die Regulierungsbehörde, wie die Frage, ob auf diesem Markt effektiver Wettbewerb besteht (wenn auch mit "Vetorecht" der Kommission) - ohne Vetorecht (derzeit) entscheidet die Regulierungsbehörde dann darüber, welche Regulierungsinstrumente zur Anwendung kommen.

In der neuen Märkteempfehlung werden einzelne Märkte auch deshalb nicht mehr enthalten sein, weil in vielen Mitgliedstaaten auf diesen Märkten bereits effektiver Wettbewerb festgestellt wurde (zB Märkte 15 und 17 - zum Ergebnis der ersten Runde der Marktanalyse siehe hier, zur zweiten Runde hier), sodass schon die Behauptung, dass derzeit auf 18 Märkten die Preise von den Regulierungsbehörden bestimmt werden, nicht der Wahrheit entspricht. Aber für eine besondere Tatsachennähe ihrer Pressemitteilungen oder Interviewaussagen war Reding ja auch bisher nicht bekannt (siehe zB hier).

Auch die Aussage "In Zukunft regulieren wir nur dort, wo es erforderlich ist", scheint auf den ersten Blick unsinnig: denn natürlich entspricht es gerade dem Konzept des aktuell geltenden Rechtsrahmens aus dem Jahr 2002, dass Regulierung nur dort ansetzt, wo kein wirksamer Wettbewerb besteht, wo also die Regulierungsmaßnahmen erforderlich sind, um Wettbewerb zu ermöglichen. Aber vielleicht sollte mit dieser Aussage gar nicht zum Ausdruck gebracht werden, dass in Zukunft, anders als jetzt, nur dort reguliert werden solle, wo es erforderlich ist; vielleicht liegt die Betonung eher auf dem "wir": wir (die Kommission!) werden in Zukunft nur dort regulieren, wo es erforderlich ist. Dies würde schon eher der Intention der aktuellen Gesetzgebungsvorhaben entsprechen, die morgen in der Kommission beschlossen und dann vorgestellt werden sollen (zu den Rohentwürfen siehe hier).

Marktamt geöffnet: der Handel beginnt

Der Handel ist eröffnet: minus 50% oder mehr auf regulierte Märkte lautet das Angebot. In ihrer Rede vor der ERG hat Kommissarin Reding ungefähr 50% Reduktion der regulierten Märkte versprochen, auch der Entwurf der neuen Märkteverordnung lag auf dieser Linie: dort waren nur mehr 8 Märkte (anstelle der 18 Märkte in der aktuellen Märkteverordnung) vorgesehen. Als einziger Endkundenmarkt soll der Zugang zum festen Telefonnetz verbleiben, der allerdings sowohl private als auch Business-Kunden umfassen soll und damit an die Stelle der bisherigen Märkte 1 und 2 tritt.

Nach aktuellen Pressemeldungen (zB hier) soll nun aber auch der bisherige Markt 15 ("Zugang und Verbindungsaufbau in öffentlichen Mobiltelefonnetzen") entfallen. Wettbewerbskommissarin Kroes hat demnach Reding davon überzeugt, dass auf diesem Markt mit dem allgemeinen Wettbewerbsrecht allein das Auslangen gefunden werden kann. In Österreich (wie in den meisten anderen Mitgliedstaaten) wurde auf diesem Markt von der Regulierungsbehörde auch tatsächlich kein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht festgstellt.

Der Handel ist jedenfalls eröffnet - es wird nun spannend, welche weitere Überzeugungsarbeit von den anderen Kommissionsmitgliedern geleistet wird, bis am 13. November das neue Reformpaket von der gesamten Kommission beschlossen werden soll.

Redings Kabinettschef: Wieviele TV-Programme brauchen Hartz IV-Bezieher?

Die von der Europäischen Kommission mit Nachdruck verfolgte Neuordnung der Frequenzpolitik (siehe dazu in diesem Blog zB schon hier, hier und hier) war auch Thema des 8. Salzburger Telekom-Forums am 24. und 25. September 2007. Während rund um den Dom der Ruperti-Kirtag für Aufregung sorgte, war hinter den dicken Mauern der Max-Gandolph-Bibliothek der Universität Salzburg die Lautstärke zwar etwas gedämpfter, aufregende Diskussionen aber gab es allemal. Rudolf Strohmeier, Kabinettschef von Kommissarin Reding, präsentierte die Kommissionspläne für eine Reform der Frequenzordnung, die eine drastische Einschränkung nationaler Spielräume in der Frequenzverwaltung mit sich bringen würden.

Insbesondere mit der Verpflichtung zu weitestgehender Technologie- und Diensteneutralität und mit der Einschränkung der Zulässigkeit individueller Frequenzzuteilung würde die Reform auch einschneidende Veränderungen für Rundfunkveranstalter bringen. Strohmeier macht kein Hehl daraus, dass das auch gewollt ist: er sieht die Freigabe der Nutzung der "digitalen Dividende" - also vor allem jenes an sich für Rundfunkdienste gewidmeten Spektrums, das nach vollständiger Digitalisierung der terrestrischen Fernsehübertragung frei werden könnte - als wesentlichen Beitrag zur Förderung des Wirtschaftswachstums.

Eine Reservierung dieser Bänder für Rundfunk wäre im Wesentlichen nur mehr zur Sicherstellung der Erfüllung eines Gemeinwohlinteresses oder zur Förderung kultureller oder sprachlicher Vielfalt und des Medienpluralismus möglich. Dass man dazu das gesamte bisher den Rundfunkdiensten zugewiesene Spektrum brauchen würde, sieht Strohmeier nicht - er meint vielmehr, dass sich die Mitgliedstaaten eben entscheiden müssten, ob sie lieber mehr Wirtschaftswachstum hätten (das sich bei freier Verfügbarkeit der digitalen Dividende einstellen würde), oder ob sie so wie bisher in den Rundfunkbändern nur Rundfunkdienste haben wollten. Unter Bezugnahme auf Bert Brecht ("Erst kommt das Fressen, dann die Moral") spitzte er das darauf zu, die Mitgliedstaaten müssten sich entscheiden, "wieviel Fressen (sprich: Wirtschaftswachstum) ihnen die Moral (die "Grundversorgung" mit terrestrischem TV) wert" sei. Seine Präferenz (bzw jene der Kommission) machte er mit einem Hinweis klar: man müsse schon auch bedenken, wer sich denn die ganzen Programme vor allem am Vormittag und Nachmittag ansehe, das seien doch (in Deutschland) zu einem großen Teil Hartz IV-Empfänger.

Die Frage, wieviel Spektrum für Rundfunkdienste in Zukunft zur Verfügung stehen soll, wird tatsächlich noch gründlich zu überlegen sein, wobei zwischen den Mitgliedstaaten wohl wesentliche Unterschiede je nach topografischer Situation und nach der jeweiligen nationalen Medienpolitik bestehen werden. Österreich hat zwar ein schwieriges Gelände für die terrestrische Rundfunkversorgung, andererseits ist die Anzahl verfügbarer Programme, die für eine terrestrische Verbreitung in Betracht kommen, doch nicht allzu groß. Eine gewisse digitale Dividende, die nach der vollständigen Digitalisierung (auch in den Nachbarstaaten) auch für Nicht-Rundfunkdienste genützt werden könnte, ist da schon vorstellbar.

Die für bestehende (und auch für potenzielle neu einsteigende) Rundfunkveranstalter unmittelbar spannendere Frage ist aber wohl, ob die derzeit in Österreich bestehende Gebührenfreiheit der Frequenznutzung für Rundfunkdienste aufrecht erhalten werden kann. In Erwägungsgrund 29 zur Änderung der Rahmenrichtlinie heißt es im aktuell zirkulierenden Entwurf:

"In order to ensure non-discrimination, no spectrum users should be exempted from the obligation to pay the normal fees or charges set for the use of the spectrum, except if duly justified by general interest objectives."

Die Frage, ob eine Gebührenfreiheit der Frequenznutzung allgemein für Rundfunkdienste (oder allenfalls nur für öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter) nach diesem Entwurf noch möglich wäre, beantwortete Strohmeier auch auf nochmaliges Nachfragen nicht.

(Weitere Postings zum Telekom-Forum werden in den nächsten Tagen folgen - update 1.10.: hier; zu den aktuellen Vorschlägen für die Reform des Rechtsrahmens siehe auch die Postings auf http://www.contentandcarrier.eu/, zB hier und hier)

8. Salzburger Telekom-Forum: Reform 2007 und Rückblick auf die Rechtsprechung

Das kann interessant werden: die Vorschläge der Europäischen Kommission für die "Reform 2007" des europäischen Telekommunikationsrechts sollen - so teilt das jedenfalls die Pressestelle der DG INFO mit - am 13. November 2007 vorgestellt werden (und werden dann auf dieser Seite zu finden sein). Schon kommende Woche aber wird beim 8. Salzburger Telekom-Forum auch über diesen Rechtsrahmen der Zukunft gesprochen, unter anderem von Thomas Eilmansberger (Sonderberater der Kommission) und Rudolf Strohmeier (Kabinettschef von Kommissarin Reding). Nicht nur diese Referenten kennen natürlich die Textvorschläge, die derzeit in der "Interservice"-Konsultation der Kommission sind und auch längst in der Branche verbreitet wurden. Es wird also die bemerkenswerte Situation eintreten, dass die Referenten offiziell kein Wort zu den angeblich noch vertraulichen Enwürfen sagen können, während ein guter Teil des Publikums diese längst im Detail kennt. Eine klassische "elephant in the room"-Situation also: jeder kennt das, worum es wirklich geht, und niemand spricht es offen an - man kann gespannt sein.

Während der Montagnachmittag also der Zukunft gewidmet ist, erfolgt am Dienstagvormittag eine Art Rückblick auf die Rechtsprechung - sowohl des EuGH (durch Wolf-Dietrich Grussmann von der Europäischen Kommission), als auch des OGH (durch Dr. Elfriede Solé, die nicht nur Hofrätin des Obersten Gerichtshofes ist, sondern auch der Telekom-Control-Kommission angehört) und schließlich des Verwaltungsgerichtshofes (das ist meine Aufgabe).

Vielleicht kann man das schon als eine Art Vorgriff auf die im Entwurf für die Änderung der Rahmenrichtlinie vorgesehene Verpflichtung der Mitgliedstaaten sehen, in Zukunft Informationen über die Entscheidungen der Gerichte im Fall von Rechtsmitteln gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde zu sammeln und der Kommission sowie der "Superagency" (European Electronic Communications Market Authority) zu übermitteln.

In Artikel 4 der Rahmenrichtlinie soll nach dem derzeitigen Textstand nämlich folgender Absatz ergänzt werden:

"Member States shall collect information on the subject of appeals, the number of requests for appeal, the duration of the appeal proceedings, the number of suspension decisions taken in accordance with paragraph 1 and the reasons for such decisions. Member States shall make available such information to the Commission and the Authority on an annual basis."

Liest man diese geplante Bestimmung aber näher, so fällt auf, dass zwar Gegenstand, Zahl und Dauer der Rechtsmittelverfahren zu erheben ist, ebenso die Gründe für die Zuerkennung aufschiebender Wirkung, dass aber das Ergebnis der "Appeals" die Kommission offenbar gar nicht interessiert.

Mitteilung der Kommission zu Marktanalysen

Die Europäische Kommission hat heute eine Mitteilung über die Überprüfung der Märkte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten vorgestellt (update 13.7.: nun auch in deutscher Sprache und als pdf verfügbar) - wenig überraschend wird auch darin mehr Konsistenz bei den Remedies (und damit indirekt ein Veto-Recht der Kommission auch für die Remedy-Entscheidungen) gefordert. Begleitend zur eigentlichen Mitteilung wurde auch ein Staff Working Document veröffentlicht, in dem alle bisherigen Artikel 7-Verfahren dargestellt werden.
Siehe dazu auch die Presseaussendung der Kommission, drei neue Factsheets (Artikel 7-Verfahren, Remedies, Märkte), sowie mein Post auf "content und carrier".

Tool time: structural separation

Bevor die Europäische Kommission im Juli die neuen Richtlinienvorschläge für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste präsentieren will, zieht Kommissarin Reding nun durch die Lande und betont nochmal einige der radikaleren Vorhaben: nach der zentralen europäischen Regulierungsbehörde, die einzelne Mitgliedstaaten und vor allem die Regulatoren aufgeschreckt hat, hat Reding nun wieder die Idee einer strukturellen Trennung von Netz- und Diensteebene ausgegraben, die in einer zum Review erstellten Studie von Hogan & Hartson and Analysys ("Preparing the Next Steps in Regulation of Electronic Communications") näher dargelegt wurde.

In einer Rede zu den Netzwerkindustrien im 21. Jahrhundert hat Reding am 5. März 2007 Vergleiche zwischen den Sektoren Energie einerseits und elektronische Kommunikationsnetze und -dienste andererseits angestellt; dabei ist sie ganz zwanglos natürlich auf die im Energiebereich schon bestehenden Unbundling-Verpflichtungen gekommen und kündigte an, dass ein "europäischer Weg" der Entflechtung gefunden werden sollte, der funktionale und strukturelle Elemente enthalten solle.

Die Möglichkeit vollständiger struktureller Entflechtung sollte allerdings nicht ausgeschlossen werden - sie wird sogar als Möglichkeit für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zur Verringerung der Regulierungsintensität hingestellt:

"The possibility of full structural separation should however not be excluded in the electronic Communications markets. For dominant companies that wish to reduce the intensity of regulation on electronic communications markets, full structural separation could be envisaged as a voluntary price to pay for reducing ex-ante-regulation."

Reding präzisierte in ihrer Rede, dass die Möglichkeit einer Verpflichtung zur strukturellen Trennung als weiteres Regulierungsinstrument vorgesehen werden sollte: "regulators should have a new remedy in their toolbox: the legal separation of the network assets from the service layers."

Das (bislang offenbar in Europa einzige) Beispiel funktioneller Trennung erwähnt Reding auch: OpenReach, die Ausgliederung des Anschlussnetzes der British Telecom, oder - in den eigenen Worten - "the proud guardians of the nation's local access network."
(Die Präsentation der OpenReach-Chefin Anne Heal anlässlich des VAT-Forums letzten November ist auf der VAT-Website verfügbar).

"ERG with teeth": damit sie morgen kraftvoll zubeißen kann?

Wenn ein "joint statement" verkündet wird, dann kann man ziemlich sicher sein, dass die inhaltlichen Gemeinsamkeiten nicht allzu weit gehen (der erste Treffer zu "joint statement" bei Google führt heute zB zu einer gemeinsamen Erklärung nach den Sechs-Parteien-Gesprächen zu Nordkoreas Atomprogramm).

Ein Lehrbuchbeispiel dafür ist auch das "Joint Statement" der European Regulators Group (ERG) mit Kommissarin Reding, für dessen Verkündung sogar das sonst auf der ERG-Website offenbar bestehende Bilderverbot aufgehoben wurde (wer schon immer einmal sehen wollte, wie Roberto Viola und Viviane Reding vor einer Europa-Fahne gemeinsam ein Dokument festhalten, wird hier bedient).

Nicht dass es eigentlich Aufgabe der ERG wäre, als Verhandlungspartner der Kommission aufzutreten und mit dieser etwas zu vereinbaren (nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften [Beschlüsse 2002/627/EG und 2004/641/EG] soll die ERG die Kommission beraten und unterstützen) - aber im "joint statement" nennt man immerhin zwei Punkte, auf die sich die ERG und Komission geeinigt haben: einerseits auf die Veröffentlichung des zwischen Ihnen geführten Briefwechsels, und andererseits darauf, weitere Überlegungen anzustellen:

"We have agreed today to consider with an open mind all means of improving the current system of cooperation between the Commission and the ERG, and of strengthening the ERG as an efficient integrated system of independent regulators."

Wie beim Begriff "joint statement" gilt auch hier eine alte Weisheit: wenn man Selbstverständlichkeiten betonen muss, dann sind sie nicht selbstverständlich. Wer vereinbart, in Zukunft "with an open mind" handeln zu wollen, impliziert damit, dass bisher Engstirnigkeit vorgeherrscht habe.

Aber worum geht es abseits des etwas merkwürdigen pseudo-diplomatischen Notenwechsels wirklich?
Die Kommission will nicht nur bei Marktdefinition und Marktanalyse, sondern auch bei den "remedies" - den "spezifischen Verpflichtungen" - ein Vetorecht bei Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden (das hat sie schon in Punkt 5.3.1 der Mitteilung zum Review angekündigt), und sie will nun den Regulierungsbehörden auch einen Zeitrahmen für die Durchführung einer Marktanalyse oder der Auferlegung von remedies vorgeben können (das geht aus dem nun veröffentlichten Schreiben Redings vom 30. November 2006 an die ERG hervor). Beide Vorschläge stoßen - wenig überraschend - bei der ERG nicht auf ungeteilte Zustimmung.

Vor diesem Hintergrund hat Reding auch zwischendurch das Gespenst einer Europäsichen Regulierungsbehörde, eines "Netzes Europäischer Regulierungsbehörden" (nach dem Muster des Zentralbanksystems) oder verschiedener anderer Modelle ventiliert, unter anderem auch einer "ERG with teeth". In jedem Fall scheint das derzeitige auf Konsens aufgebaute Modell der ERG nicht haltbar (Reding says majority vote for telecoms regulators 'non-negotiable').

Die von der ERG dazu eingenommene Position ist im ebenfalls neu veröffentlichten Schreiben vom 27. Februar 2007 (mit Anhängen 1 und 2) enthalten. Zusammenfassen lässt sich die Antwort dahin, dass die ERG

• erstens ab sofort wichtiger genommen werden will (siehe auch hier), dass
• zweitens bis zur Umsetzung des zukünftigen Rechtsrahmens die derzeit bestehenden Probleme mit inkonsistenter Regulierung ohnehin nicht mehr von Bedeutung sein werden, und dass somit
• drittens eigentlich alles beim Alten bleiben kann.

Natürlich ist dies im Schreiben der ERG diplomatischer formuliert ("ERG believes that the current Framework is fundamentally sound. ... ERG believes it is necessary to continue to encourage actively the positive trends ..." etc.).

Tatsächlich spricht einiges gegen ein Konzept einer "ERG with teeth", in der - wie von Reding zur Diskussion gestellt - einem Gremium aus Vertretern von 27 Regulierungsbehörden die Aufgabe zukommen sollte, über Maßnahmen nationaler Regulierungsbehörden bei Marktdefinition, Marktananlyse und der Auferlegung von remedies zu entscheiden.
Aus spezifisch österreichischer Sicht würde sich auch die Frage stellen, weshalb gerade der Geschäftsführer der RTR-GmbH, der Mitglied der ERG ist, über Martkanalysen oder Remedies mitentscheiden sollte, die auf nationaler Ebene gerade nicht von der RTR getroffen werden (dass aber die Identifikation der national zuständigen Regulierungsbehörden ein ständiges Problem gerade der ERG ist, zeigt sich auch in deren Dokumenten, wo geradezu im Regelfall die falschen Behörden benannt werden - zB im Bericht zum Markt 18, in dem konsequent mehr als vierzig Mal die falsche Behörde angegeben wird).

Die Überlegung, die ERG mit mehr Kompetenzen auszustatten, scheint daher wohl kaum ein besonders zukunftsträchtiger Weg. Nach wie vor bin ich überzeugt davon, dass die Euro-Regulator- bzw "ERG with teeth"-Diskussion letztlich bloß die Stimmungslage für die Erweiterung des Veto-Rechts der Kommission aufbereiten soll: wenn sich alle schließlich über den Euro-Regulator oder die "ERG with teeth" aufregen, wird eine Einigung auf die "Rückzugsposition" des erweiterten Veto-Rechts wesentlich leichter fallen.

Paketlösungen in der Frequenzpolitik

So schweigsam sich die Kommission sonst manchmal gibt (siehe zB meine persönlichen Eerfahrungen hier), so mitteilsam ist sie derzeit zur Frequenzpolitik. Am 20. Februar 2007 stellte sie nun die jüngste Mitteilung vor: "Zügiger Zugang zu Frequenzen für drahtlose elektronische Kommunikationsdienstes durch mehr Flexibilität", KOM(2007) 50 endgültig. (dazu die Presseaussendung)

Das Thema hat die Kommission schon in den Dokumenten zum "Review 2006" (insbesondere im Abschnitt 3 zum "staff working paper") entsprechend aufbereitet (siehe dazu auch hier), jetzt verliert sie aber offenbar die Geduld. Da die nach dem Review erst zu schaffenden neuen Rechtsvorschriften voraussichtlich erst 2010 wirksam werden, will die Kommission nun schon auf Basis des geltenden Rechtsrahmens einmal vorpreschen und ihr Heilskonzept der Flexibilisierung der Frequenznutzung in ausgewählten Bändern "schrittweise" einführen.
Die ausgewählten Bänder - und die in diesen Bändern derzeit in Österreich vorgesehenen Nutzungen nach dem geltenden Frequenznutzungsplan (Anlage zur Frequenznutzungsverordnung 2005, BGBl II 2005/307 idF BGBl II 2006/525) - sind:

• 470-862 MHz: Nutzung in Österreich derzeit für Fernsehrundfunk und Rundfunkhilfsdienste, Frequenzvergabe geregelt im 5. Abschnitt des PrTV-G; die Zuteilung hat nach GE06 - dem neuen Genfer Plan für digitales terrestrisches Fernsehen zu erfolgen;
• 880-915 MHz / 925-960 MHz und 1710-1785 MHz / 1805-1880 MHz: Nutzung in Österreich derzeit für E-GSM, R-GSM, GSM und GSM-1800, die Zuteilung wurde jeweils nach § 52 Abs 3 TKG 2003 zahlenmäßig beschränkt;
• 1900-1980 MHz / 2010-2025 MHz / 2110-2170 MHz: Nutzung in Österreich derzeit für UMTS/IMT-2000 (terrestrisch), Zuteilung jeweils nach § 52 Abs 3 TKG 2003 zahlenmäßig beschränkt;
• 2500-2690 MHz: Nutzung in Österreich entsprechend ECC/DEC/(02)06 und ECC/DEC/(05)05; zukünftige Frequenznutzung UMTS/IMT-2000 (terrestrisch), Zuteilung nach § 52 Abs 3 TKG 2003 zahlenmäßig beschränkt;
• 3,4-3,8 GHz: Nutzung in Österreich derzeit für "digitale breitbandige drahtlose Zugangssysteme", im Bereich von 3410 bis 3594 MHz Zuteilung gemäß § 52 Abs 3 TKG 2003 zahlenmäßig beschränkt - dieser Frequenzbereich wurde im Jahr 2004 für WiMax vergeben; im Bereich von 3600 bis 3800 MHz befinden sich derzeit Richtfunkanwendungen, auslaufend mit Ende 2008, als zukünftige Nutzung sind Richtfunkverteilsysteme vorgesehen.

In diesen Frequenzbändern sollen die derzeit geltenden rechtlichen Beschränkungen zügig überprüft werden, um eine flexiblere Nutzung zu gestatten. Außerdem sollen "angemessene, gemeinschaftsweit geltende Rechte und Genehmigungsbedingungen" für diese Bänder vereinbart werden. Schon bevor dies umgesetzt wird, soll der "neue Ansatz" jedenfalls auf die Frequenzen angewendet werden, die "infolge der Einführung des digitalen Rundfunks dank der technisch effizienteren Frequenznutzung frei werden". Auf diese von der Kommission erhoffte "digitale Dividende" richten sich besonders starke Interessen insbesondere von Mobilfunkbetreibern.

Die Kommission verfolgt nun ausdrücklich auch den Ansatz einer Paketlösung, dh dass also zB die jedenfalls erwartete Auflösung des "GSM-Monopols" in den derzeit für GSM gewidmeten Bändern nur dann kommen soll, wenn auch das Fernsehspektrum "aufgebrochen" wird. Mit dieser Junktimierung soll offenbar der gerade im Fernsehbereich bestehende Widerstand aufgeweicht werden.

Die Kommission kündigt schließlich an, noch 2007 eine auf Artikel 19 der Rahmenrichtlinie gestützte Empfehlung mit Leitlinien für die einheitliche Anwendung der Genehmigungsbedingungen zu erlassen.

Schon mit dieser Empfehlung - der ja nach Art 19 der Rahmenrichtlinie weitestgehend Rechnung zu tragen wäre - würde jedenfalls der Spielraum für eine eigenständige Rundfunk-Frequenzpolitik für Österreich wesentlich eingeschränkt. Als - für die Fernsehanbieter nicht ganz unwesentlicher - Aspekt wäre mit einer Umsetzung dieser Politik auch verbunden, dass das derzeitige Regime der Frequenznutzungs- und Frequenzzuteilungsgebühren - die für Rundfunkfrequenzen nicht eingehoben werden (siehe die Rundfunk-Frequenznutzungsgebührenverordnung) - nicht bestehen bleiben könnte.

PS: auch das Europäische Parlament beschäftigte sich - offiziell aus eigener Initiative - mit Frequenzpolitik und hat am 14. Februar 2007 eine einschlägige Entschließung "zu dem Weg zu einer europäischen Frequenzpolitik" (2006/2212(INI)) angenommen, auf die hier nur einmal ohne weiteren Kommentar verwiesen werden soll (in deutscher Sprache hier [Word-Dokument, ab Seite 86]) .

Und schließlich noch Hinweise auf die im Jahr 2007 bisher auf der Grundlage der Frequenzentscheidung getroffenen Entscheidungen der Kommission zur Harmonisierung:

• 21. Februar 2007: ultra-wideband (UWB)
• 14. Februar 2007: 2 GHz (Satellitenmobilfunksysteme)
• 12. Februar 2007: 5 GHz (WAS/RLANs) - Änderung der Entscheidung vom 11. Juli 2005

Unabhängig von der Wahrheit

Eines der häufigsten Missverständnisse in der Diskussion um die Regulierungsbehörden hat seine Ursache im Begriff "unabhängig".
In den Sektoren elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, Elektrizität, Erdgas, Eisenbahnen und Postdienste verlangt das Gemeinschaftsrecht die Einrichtung einer "unabhängigen Regulierungsbehörde" (siehe dazu meine Übersicht); im Richtlinienvorschlag zu Flughafenentgelten ist sie ebenfalls vorgesehen. Dabei geht es stets um Unabhängigkeit vom regulierten Sektor, nicht aber um Unabhängigkeit im Sinne von Weisungsfreiheit oder Regierungsferne.

Was soll es nun bedeuten, wenn Kommissionsmitglied Viviane Reding plötzlich - in einer Rede vor der European Regulators Group - verlangt, das Erfordernis der Unabhängigkeit nationaler Regulierungsbehörden auch im Zuge der Reform der "EU telecoms rules" (gemeint: des Rechtsrahmes für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste) vorzusehen? Hier ein Auszug aus dieser Rede:

"Whatever the solution found for ensuring consistency in the internal market, it appears to me crucial for an efficient implementation of the new regulatory framework that the full independence of national regulators is made a requirement under EU law. Basic elements for personal, financial and instrumental independence of national regulators can already be found in other parts of EU law. In addition, as some among of you are also regulators for audiovisual media, you are certainly aware that the Commission made a proposal to this extent already in the context of the modernisation of the 'Television without Frontiers Directive'. [...] It could therefore be a workable proposal to include the requirement of fully independent national regulators also in the reform of the EU telecom rules."

Hat sie vergessen, dass das Erfordernis der Unabhängigkeit ohnehin schon in den Richtlinien steht? Oder meint sie tatsächlich Unabhängigkeit von den Regierungen (im Sinne von Weisungsfreiheit), wie es der Hinweis auf den Vorschlag zur Änderung der Fernsehrichtlinie andeuten könnte?

Das Bemerkenswerte am Vorschlag zur Änderung Fernsehrichtlinie ist freilich, dass darin die Einrichtung einer Regulierungsbehörde gar nicht verlangt wird! Nur für den Fall, dass eine besteht oder eingerichtet wird, soll sie unabhängig sein. Außerdem haben die Mitgliedstaaten nach dem Text des Richtlinienvorschlags nur allgemein "die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden" zu gewährleisten; was unter dieser Unabhängigkeit zu verstehen ist, kann man nur aus einem Erwägungsgrund erahnen, wo auch die Unabhängigkeit von der Regierung erwähnt wird.

Für sich genommen, ist dieser Vorstoß der Kommissarin also ziemlich unschlüssig. Sinn ergibt er allerdings vor dem Hintergrund der Bestrebungen zur Einrichtung einer Regulierungsbehörde auf europäischer Ebene oder ähnlicher Formen der Zentralisierung, die auch in dieser Rede wieder zum Ausdruck kommen - und die wiederum wohl vor allem dazu dienen, die Widerstände gegen eine Stärkung der Kommissionskompetenzen in der Telekommunikationsregulierug zu brechen.

Das Ergebnis - Reding: "be it enhanced Commission powers, an 'ERG with teeth', or a combination of both" - wird wohl sein, dass in einem erneuerten Rechtsrahmen das "Vetorecht" der Kommission nicht mehr (wie derzeit nach Art 7 Abs 4 Rahmenrichtlinie) bloß die Marktdefinition und Marktanalyse, sondern auch die "remedies" (die "spezifischen Verpflichtungen" nach Art 16 Abs 2 und 4 Rahmenrichtlinie) betreffen wird.

Ofcom vs. Ofcom?

"The UK emphatically supports the Commission’s proposals in relation to spectrum liberalisation ..." heißt es in der Stellungnahme des Vereinigten Königreichs, die die Position "of the UK Government and the independent UK communications regulator, the Office of Communications (Ofcom)" wiedergibt, im Rahmen der Konsultation zum "Review 2006".
Zum selben Thema fällt eine andere Stellungnahme weitaus kritischer aus:
"OFCOM cannot associate itself with proposals for which it has not been demonstrated that they bring tangible benefits in the medium and long term and which ostensibly violate elementary principles such as investment security or legal security."
Die Auflösung des Rätsels: Bei Ofcom Nummer 2 handelt es sich um das Schweizer Bundesamt für Kommunikation (BAKOM; französisch: Office fédéral de la communication - Ofcom), und dessen Meinung stimmt in Fragen der Frequenzverwaltung mit jener der britischen "Schwesterbehörde" mit der selben Abkürzung keineswegs überein.

Die Kommission hat nun (am 24. November 2006) die Stellungnahmen zur Konsultation, soweit nicht Vertraulichkeit gewünscht wurde, auf ihre Website (auf dieser Seite) gestellt.
Alles in allem halten sich die Überraschungen in Grenzen. Dass etwa die Industriellenvereinigung "keine Notwendigkeit für eine Stärkung der Verbraucher- und Nutzerrechte" sieht, während sich der Dachverband der Verbraucherorganisationen BEUC "more concrete and detailed provisions" wünscht, wird kaum verwundern.
Alphabetisch bedingt (Ziffern vor Buchstaben) beginnt die Auflistung der Stellungnahmen gleich mit einem Österreicher: an erster Stelle steht nämlich die Stellungnahme der "3 Group", die auch gleich ein Gutachten von Hannes Leo zu Terminierungsentgelten abgeliefert hat.

Weitere österreichische Stellungnahmen (ohne Gewähr auf Vollständigkeit): "Republik Österreich" (gemeinsame Stellungnahme der betroffenen Ressorts und der Regulierungsbehörden), ISPA, Mobilkom, ORF, Telekom Austria, VAT, Wirtschaftskammer Österreich.

Monopoly now!

Die Europäische Kommission hat die Vorschläge zum Review auch als "Pläne zur Förderung des Wettbewerbs" bezeichnet - doch in der Konsultation kommen auch Vorschläge zur Schaffung von Monopolen. EUROCITIES (nicht verwechseln mit dem EuroCity!) hat als Stellungnahme ein "broadband manifesto" abgegeben, das zwar nicht konkret auf die Konsultationsfragen eingeht (kein Wunder, das Dokument stammt aus September 2005), aber dafür klar Position bezieht:

"A fibre optics monopoly? Naturally!"

"EUROCITIES is the network of major European cities", heißt es auf der Website der Organisation; einziges österreichisches Mitglied ist Wien.

Das erinnert an das Projekt "Breitbandstadt Wien", von dem in letzter Zeit eher wenig zu hören war. Im Jahr 2003 hatte die Wiencom im Auftrag der MA 53 (Presse und Informationsdienst) der Stadt Wien in einer "Projektgruppe Breitband" unter der Leitung von Gerhard Weis (ja, genau dieser!)Überlegungen angestellt, "echtes Glasfaser-Breitband für jeden Wiener Haushalt" zu schaffen; geplant war eine Art Monopolbetrieb mit 51%iger Beteiligung der Stadt Wien. Bis 2005 sollten bereits 200.000 Haushalte angeschlossen sein.
Zur Umsetzung - jedenfalls in der 2003 geplanten Form - ist es nicht gekommen. Das aktuelle "Projekt Breitbandstadt Wien" ist, soweit dies aus den wenigen diffusen Informationen im Web nachzuvollziehen ist, deutlich weniger ambitioniert; immerhin wurde letztes Jahr ein "Demo-Container" hergezeigt.
Zum ursprünglichen Projekt - an dem unter anderem auch der Generaldierektor der Bundeswettbewerbsbehörde Univ. Prof. DDr. Walter Barfuß (damals zugleich auch Vorsitzender des Aufsichtsrats der Wien Holding) ebenso mitgearbeitet haben soll wie etwa Josef Broukal - lassen sich im Web nicht mehr allzuviele Informationen mehr finden (Sekundärinfo hier, Artikel im Standard nur mehr im kostenpflichtigen Archiv).
Aus der ursprünglichen Projektpräsentation aus Dezember 2003 hat mich persönlich das Fazit der Gruppe "Recht und Organisation" am stärksten beeindruckt: "Vorhersehbare rechtliche Fragen sind grundsätzlich lösbar" - das zeigt einen positiven Grundansatz, der Juristen ja angeblich sonst nicht auszeichnet.

"We need harmony ...

... we have had a chorus of discordant voices."
George Bush (der Ältere) hatte bei seiner Inaugural Address am 20. Jänner 1989 auf den Stufen des Kapitols natürlich nicht das Funkfrequenzspektrum im Sinne, wenn er sich mehr Harmonie herbeisehnte.
Mehr Harmonie, das ist nun aber auch das Credo des UMTS-Forums, zum Ausdruck gebracht in einer Studie mit dem Titel "Thriving in harmony - Frequency harmonisation:
the better choice for Europe".
Auf knappen 24 Seiten (nein, es ist nicht bloß das Summary, es ist die ganze Studie, ich habe nachgefragt! Klaus-Dieter Kohrt teilte mir mit, es handle sich um "a study that was deliberately kept short") werden hier wesentliche wohlfahrtsökonomische Argumente für die Weiterführung der Harmonisierung der Frequenznutzung in Europa - nach dem bei GSM und UMTS/IMT-2000 angewendeten Konzept - dargelegt.
Nach der in der Studie referierten Modellrechnung ergäbe sich bei Fortführung der Harmonisierung in 15 Jahren ein kumulierter Wohlfahrtsgewinn für die Konsumenten in der Höhe von 244 Mrd Euro (im Vergleich zum Szenario einer "Liberalisierung" der Frequenznutzung):

"The model suggests that 15 years after deploying a liberalised spectrum use proposition the industry would see 3% less usage per subscriber, 5% less end-user service penetration with a 7% higher ARPU, and an overall loss in consumer surplus of €244 bn compared with the harmonised case."

Es bleibt zu sehen, inwieweit diese Position die in letzter Zeit in einzelnen EU-Mitgliedstaaten und vor allem auch in der Europäischen Kommission ausgebrochene Euphorie für eine liberalisierte Frequenznutzung ein wenig eindämmen kann (ganz unumstritten ist das Ergebnis auch im UMTS-Forum nicht: "Alcatel, Lucent and Nortel disagree with some of the key aspects and conclusions of this study"). Ruprecht Niepold, der Mann mit der Drehleier und den Sackpfeifen, vor allem aber der Leiter des Radio Spectrum Policy Unit der Generaldirektion Informationsgesellschaft, wird damit vielleicht weniger Freude haben: Die Begeisterung für den "new approach to spectrum management" (siehe etwa den Abschnitt 3 im staff working document zum "Review 2006") , die schon in den Mitgliedstaaten teilweise recht gering ist, hält sich offensichtlich auch bei einigen key players in der Industrie in Grenzen.
Den Frequenzplanern wird es inzwischen weiterhin so gehen wie George Bush (senior), der in seiner schon zitierten Rede auch sagte:

"We will make the hard choices, looking at what we have and perhaps allocating it differently."

Review 2006

Die Europäische Kommission hat mit einer Mitteilung vom 29. Juni 2006, KOM(2006) 334, den neuen Review des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste gestartet. zur - recht knapp gehaltenen - Mitteilung, in der vor allem die "Flexibilisierung der Frequenzverwaltung" und die Vereinfachung des Verfahrens der Marktüberprüfung angesprochen werden, sind auch zwei Commission Staff Working Documents verfügbar, in denen die Vorschläge näher ausgeführt und einige Optionen erörtert werden (SEC(2006) 816 - Proposed Changes, SEC(2006) 817 - Impact Assessment).